隨著我國經濟社會的快速發展，以高能耗、高排放為特征的鋼鐵、水泥、電解鋁等產業的產能過剩問題日益顯現，不僅耗費了大量社會資源，而且成為影響環境、生態建設的重要因素。調整產業結構，淘汰過剩產能已經迫在眉睫。

　　今年的政府工作報告提出，對產能嚴重過剩行業，強化環保、能耗、技術等標準，清理各種優惠政策，消化一批存量，嚴控新上增量。去年出臺的《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》明確要求堅決遏制產能盲目擴張，并針對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等5個產能嚴重過剩行業“分業施策”。目前各地也在積極推進對高耗能、高排放以及落后產能的調控退出，但一些地區由于片面追求高指標、大項目而產生的高投入及重復建設所導致的產能過剩問題仍然大量存在。日前，來自政產學研各界的代表結合實際，就如何更好地化解產能過剩進行了深入探討。

   對話嘉賓：

　　張志強  天津市發改委主任

　　陳衛民  江西省萍鄉市市長

　　楊亞達  安徽工業大學管理學院院長

　　殷云飛  南京化學工業有限公司副總經理

　　產能過剩已成發展“頑疾”

　　話題一：近年來，我國部分行業尤其是高耗能行業出現了產能過剩，其深層的原因是什么？

　　張志強：世界各國不同時期都出現過產能過剩。市場經濟條件下，一定程度的產能過剩是自由競爭的必然結果。西方國家產能過剩是市場經濟的盲目性造成的。我國的產能過剩除了由于市場經濟盲目性外，還有政府干預的原因，這是我國特有的現象。

　　從國內看，一是在市場經濟條件下，在沒有外部條件限制和信息不充分的情況下，企業的逐利行為難免會發生行業擁擠和企業同構問題。我國有相當多行業存在著盲目擴大項目、重復上馬建設等情況，產能結構性過剩問題、產品競爭激烈競相壓價等問題在很大程度上與此有關。二是國內一些企業創新動力、能力普遍不足，樂于進行簡單的產品模仿和抄襲，習慣于為外資企業貼牌生產、配套生產，一旦國外市場有變，就會受到很大沖擊。三是一些地方政府出于政績和財政收入的考慮，采取稅收減免、土地優惠、財政補貼、降低能源資源價格甚至不惜放寬環境、社保標準等破壞市場公平競爭的手段進行招商引資，也導致了產能嚴重過剩。

　　從國際上看，國際金融危機發生以來全球市場需求低迷，產能過剩問題凸顯。同時，投資和貿易保護主義抬頭，使全球專業化分工呈現出向各個國家內部分工轉變的傾向，尤其是西方發達國家再工業化進程加快，新興市場國家大力推進產業轉型升級，這會加大供求格局失衡，全球產能過剩在中期內難以改變。

　　楊亞達：以鋼鐵行業為例，近年來我國多數鋼鐵產品出現了產能過剩，低端和高端產品尤其明顯，主要有幾個方面的原因。

　　一是不合理的經濟結構和發展方式。鋼鐵企業資產的專用性較強，產業退出壁壘較高，也使得產能很難在短期內減少。

　　二是產能控制政策的執行不力。目前我國宏觀調控政策不少，在淘汰落后產能方面具有一定成效，但在產能擴張控制方面效果不理想，新建、改擴建產能仍有不少，造成了嚴重的產能過剩。

　　三是經濟環境變化帶來政策的不穩定。我國鋼鐵產能出現過剩后，產業政策對企業生產規模的限定起了反向激勵作用。在全球經濟下行和國家節能減排措施的雙重打壓之下，鋼鐵企業產能過剩的危機更加凸顯。

　　四是投資管理體制改革不到位。多年來我國實施的投資項目審批和行政核準，以及對投資方向和步調進行調控的規制手段，不僅沒有能夠消除產能過剩，反而阻礙了市場自發調節的過程。

　　五是市場調節機制不健全。由于退出機制不健全，企業進入市場后，即便能認識到市場真實的需求情況或者遭遇市場形勢變化，但為了彌補沉沒成本，也不愿意選擇退出市場。

　　六是GDP政績觀下的產能擴張沖動。地方政府主導經濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好，導致全國性行業布局和規劃建設難以落實，地區之間為比拼政績，容易導致重復投資建設同類項目，甚至引發過度競爭。

　　化解產能過剩遭遇現實困境

　　話題二：目前各地為化解產能過剩做了哪些工作，遇到哪些問題？

　　張志強：天津市高度重視化解產能嚴重過剩矛盾工作，將化解產能嚴重過剩矛盾作為今后一段時期內的一項重要工作來抓。

　　一是嚴把項目準入關。出臺了《天津市清新空氣行動方案》，在要求天津市范圍內不得以任何名義、任何方式審批、核準、備案新上鋼鐵、水泥、電解鋁等產能過剩行業新增產能項目的基礎上，增加不再審批平板玻璃、船舶、煉焦、有色、電石、鐵合金等行業新增產能項目的要求。同時積極編制天津投資領域負面清單，將上述9個行業項目納入負面清單進行管理。

　　二是全面實施萬企轉型升級行動計劃。《天津市萬企轉型升級行動計劃（2014-2016年）》經天津市政府常務會議審議通過，今年將實施。通過改造提升一批、產業轉型一批、關停重組一批、載體升級一批，對天津市首批1.2萬家中小企業實現轉型升級，從而實現產能過剩矛盾化解和落后產能淘汰。

　　三是積極淘汰落后產能。及時向社會公告企業名單，分解落實目標任務。積極創造條件，加大政策支持，安排部分節能資金，用于水泥行業淘汰落后產能補助， 2014年擬淘汰落后鋼鐵產能50萬噸；到2017年，天津行政轄區內鋼鐵、水泥（熟料）產能分別控制在2000萬噸和500萬噸以內。

　　化解產能過剩矛盾是一項復雜的系統工程，既關系到企業轉型發展，也關系到社會安全穩定和職工的安置，需要綜合施策、穩步推進。結合近幾年開展淘汰落后產能工作，當前化解產能過剩面臨的問題主要是企業轉型發展的資金問題、退出企業的債務問題和職工安置問題。

　　陳衛民：萍鄉市作為一個老工礦城市，傳統產業的產能是隨著歷史發展逐步形成的，并非近年招商引資、盲目上馬項目或是行政干預造成的，并不是體制性產能過剩。萍鄉市在大力化解過剩產能的同時，結合地方實際，推進產業轉型升級，保持合理的產業規模，以避免大量企業倒閉、職工下崗、財政稅收大幅減少，守住保增長、保民生、保就業、保穩定的底線。

　　當前，萍鄉市面臨著資源枯竭和產能過剩的疊加困境，資源開發與經濟發展、節能減排、生態保護之間不平衡、不協調的矛盾越來越突出。特別是在化解過剩產能方面，存在一系列的突出困難：一是新興產業發展較慢。化解過剩產能需要有新興產業來替代，但萍鄉市經濟依然嚴重依賴傳統的資源型行業，新能源、新材料等戰略性新興產業尚處于起步階段。由于人才、資金等要素集聚能力弱、創新水平低，加快發展接續替代產業的支撐能力嚴重不足。二是失業職工安置難。初步統計，萍鄉市在這一輪化解產能過剩中，將涉及近萬名職工的安置。由于人數眾多，部分職工難以有效安置，難以實現再就業。三是財政負擔沉重。近年來，萍鄉市通過產業轉型、招商引資等方式新增了一批稅源增長點，但由于資源枯竭的影響，資源型行業提供的稅收持續萎縮，固有稅源不斷下滑，導致萍鄉市整體增收困難，在節能減排、環境治理、社會保障、人員就業等各方面都面臨極大的財政支出壓力。

  多措并舉破解產能過剩

　　話題三：國家在現有宏觀調控基礎上，應該采取哪些措施化解產能過剩，怎么才能更有針對性？

   張志強：基于產能過剩現象形成的原因，化解產能過剩矛盾工作要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時也要積極發揮政府對經濟的引導作用。

　　首先，嚴格控制增量。國家應該限制各級政府不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，不得辦理土地（海域）供應、能評、環評審批和新增授信支持等相關業務。對以變通方式核準或備案產能嚴重過剩行業的政府部門，追究主要負責人的責任。

　　其次，調整優化存量。一是努力擴大國內市場需求，消化一批產能。適應工業化、城鎮化、信息化、農業現代化深入推進的需要，加大國內市場開拓力度，擴大市場需求。二是積極拓展對外發展空間，轉移一批產能。擴大對外投資合作，鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化制造產地分布，拓展國際發展空間。三是加快優化調整產業結構，整合一批產能。加快發展混合所有制經濟，推進企業兼并重組，減少政府干預，通過采取產權轉讓、增資擴股、合資合作、兼并收購等多種方式，積極吸引各類社會資本參與國有企業改制。四是嚴格執行市場準入標準，淘汰一批產能。制定完善激勵和約束政策，引導企業主動退出過剩行業，實現轉型發展。五是增強創新驅動發展動力，提升一批產能。利用市場機制和經濟杠桿倒逼企業增強技術創新的內在動力，突破和掌握一批生產關鍵技術、共性技術和前沿技術，提升企業核心競爭力。加快企業技術改造，推進企業轉型、產業升級。深化國有企業改革，加強企業管理創新。

　　第三，建立長效機制。減少政府投資項目審批，建立以社會性管制為主的新型準入制度，制定嚴格、長期穩定、可預期的環保、節能、安全等政策對投資項目進行約束和管理，并嚴格執行。將管理投資從事前的前置性審批管理方式，轉到以事中和事后監管為主的方式。加快完善產業退出與調整機制，對于產能過剩行業，加快勞動力轉移與人力資源的再開發，提高行業勞動生產率。

　　殷云飛：一是要建立與國內市場相匹配的產業結構，確定產能規模。梳理相關產業的總產能，特別是那些高能耗、高排放的行業，摸清產能規模，統計國內需求總量，最后確定基本相匹配的產能結構。

　　二是建立和完善優勝劣汰的市場供求體系，讓市場發揮資源配置的調節機能。企業是稅收主體，一些地方政府為了建立和保護稅源，明知道一些產能過剩，仍通過減免稅收等方式扶持，致使同一產業長期處于不平等競爭狀態。因此，淘汰過剩產能的首要手段是市場競爭，優勝劣汰，消除一切形式的地方保護主義。

　　三是建立符合國情的產業配套政策，抑制高能耗、高排放產業過快增長。目前暴露出的過剩產能大多具有結構性過剩的特點。在淘汰過剩產能的過程中，不能對過剩產能一關了之，避免造成大量工人失業等社會問題，而宜對過剩產能進行細分，設置環保門檻，倒逼部分落后產能退出；對一些有條件的企業，國家給予財政扶持，助其實現轉型升級，使淘汰過剩產能成為產業升級的機遇；對那些尚有利用價值的產能，充分考慮到未來增長需求，讓部分產能“休眠”，待社會需求增長后再將其喚醒，以避免社會資產白白滅失。

　　四是建立抑制出口的稅收政策，完善滿足內需為主的經濟體系。解決產能過剩問題，要調整國家對外貿易政策，提高高能耗、高排放產業的出口稅率，同時適當降低進口稅率，實現產業與全球接軌，顯化市場調節功能。

　　張志強：為了能夠更有針對性地化解產能過剩，建議采取以下措施：

　　一是進一步完善行業約束條件管理。充分發揮產業政策、準入標準、環境保護、土地征收、岸線使用、信貸管理等條件的引導和約束作用，嚴格準入管理，構建公平競爭的市場環境。加強行業自律，發揮行業協會在行業自律、信息服務等方面的作用。

　　二是盡快建立項目信息庫和公開制度，抓緊建立全國統一的投資項目信息庫，加強建設項目信息公開和服務，充分發揮信息化在市場監管中的作用。盡快與國土、環保、金融等部門信息系統互聯互通，形成協同監管機制。同時，建立和完善舉報查處制度，鼓勵和引導社會參與監管，形成齊抓共管化解產能過剩矛盾的合力。

　　三是嚴格實施要素價格差別管理。按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，深化資源性產品價格改革。進一步完善非居民用水超定額加價、環保收費政策及差別電價政策。對能耗、電耗、水耗達不到行業標準的過剩產能企業，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

　　四是切實做好企業職工安置工作。從保障和改善民生角度出發，抓好已有政策落實，建議盡快出臺相應政策，對化解產能過剩中產生的職工安置問題予以明確。

　　陳衛民：建議國家對化解過剩產能過多的資源枯竭型城市，出臺相應政策予以傾斜，比如增加轉移支付力度，對主動退出或關停過剩產能的企業，給予一定補貼，提高企業的主動性。

　　此外，積極扶持培育戰略性新興產業，尤其是產能過剩行業企業的轉產轉型，應在土地、項目、資金、政策上給予一定政策傾斜，幫助其盡快淘汰落后產能、實現產業置換，防止化解過剩產能過程中形成產業空心化。

　　再次，細化國家對地方化解過剩產能的配套政策。對化解過剩產能中失業的工人，其失業保險金等由中央財政承擔，同時將有能力重新就業創業的人納入就業扶持政策體系，加大轉崗培訓力度。