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起草者披露《國(guó)有資產(chǎn)法（草案）》破繭之途

國(guó)有資產(chǎn)法草案首次審議直指國(guó)資流失嚴(yán)重“病灶”解開(kāi)六大爭(zhēng)議之結(jié)

http://www.kblhh.cn 2008-01-21 17:33 來(lái)源：中國(guó)自動(dòng)化學(xué)會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)工作委員會(huì)

國(guó)有資產(chǎn)法草案的擬定，前后歷時(shí)十四年多，時(shí)間跨度達(dá)三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)，其立法難度可想而知。

　　此前記者了解到，在草案起草過(guò)程中，有六方面難題各方面意見(jiàn)很不一致。但據(jù)參與起草者介紹，如今這些問(wèn)題都已沒(méi)有什么障礙。

　　那么，這些問(wèn)題是如何解決的？在草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議之際，記者采訪了草案的起草部門(mén)。

　　“大小國(guó)資”之爭(zhēng)

　　為什么定位于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)

　　據(jù)介紹，國(guó)有資產(chǎn)一般可劃分為由國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn)以及屬于國(guó)家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。上述三類(lèi)資產(chǎn)在功能、監(jiān)管方式等方面有很大不同。

　　是制定一部“大而全”的法律，也就是業(yè)內(nèi)俗稱(chēng)的“大國(guó)資法”來(lái)全面調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)的管理，還是專(zhuān)門(mén)突出一方面國(guó)有資產(chǎn)的管理，即偏向“小國(guó)資法”，各方面認(rèn)識(shí)不一。

　　草案起草者說(shuō)，考慮到有關(guān)資源性資產(chǎn)已有相關(guān)的專(zhuān)門(mén)法律調(diào)整，行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理目前也有相應(yīng)的行政法規(guī)規(guī)范，而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專(zhuān)門(mén)立法的問(wèn)題突出，據(jù)此，草案規(guī)定：本法適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益。

　　國(guó)家對(duì)金融類(lèi)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益，也屬于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，納入了本法的統(tǒng)一規(guī)范和保護(hù)范圍。考慮到對(duì)金融類(lèi)資產(chǎn)監(jiān)管的特殊性問(wèn)題應(yīng)適用有關(guān)金融方面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，據(jù)此，草案還規(guī)定：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中的金融類(lèi)資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

　　如何命名之爭(zhēng)

　　為什么最終取名“國(guó)有資產(chǎn)法”

　　這樣定位之后，法律名稱(chēng)是確定為“國(guó)有資產(chǎn)法”還是“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理法”，在草案起草過(guò)程中也引起過(guò)爭(zhēng)議。還有人提出，應(yīng)命名為國(guó)有資產(chǎn)管理法、國(guó)有資本法等等。

　　草案起草部門(mén)介紹，經(jīng)反復(fù)比較研究，考慮到經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在全部國(guó)有資產(chǎn)中占有較大比重，實(shí)踐中需要專(zhuān)門(mén)立法的也主要是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)問(wèn)題，因此，將本法名稱(chēng)仍定為國(guó)有資產(chǎn)法，同時(shí)對(duì)本法的適用范圍作出明確規(guī)定，較為適宜。

　　立法重點(diǎn)之爭(zhēng)

　　為什么突出維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益

　　經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理涉及方方面面的內(nèi)容，制定國(guó)有資產(chǎn)法到底突出哪些內(nèi)容，在草案起草過(guò)程中，各界意見(jiàn)不一。

　　草案起草部門(mén)介紹說(shuō)，目前，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中需要專(zhuān)門(mén)立法加以規(guī)范的突出問(wèn)題，主要是“如何維護(hù)好國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”。針對(duì)這方面的問(wèn)題建立起比較完善、有效的法律制度，“是迫切需要的”。國(guó)有資產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)以此為重點(diǎn)，確立相關(guān)的法律制度。

　　由此，草案對(duì)改革過(guò)程中正在探索、尚需總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的一些問(wèn)題，暫不規(guī)定或者只作原則規(guī)定；對(duì)應(yīng)由國(guó)家宏觀政策調(diào)整的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等問(wèn)題，不作規(guī)定；對(duì)公司法等法律、行政法規(guī)中已有明確規(guī)定的保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，只作銜接性的原則規(guī)定。

　　履行出資人職責(zé)之爭(zhēng)

　　為什么政府授權(quán)機(jī)構(gòu)適用本法

　　草案起草過(guò)程中，對(duì)于由政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)適用本法，各方面認(rèn)識(shí)比較一致；對(duì)目前仍由其他部門(mén)按照國(guó)務(wù)院的授權(quán)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是否適用本法，曾有不同意見(jiàn)。

　　草案起草部門(mén)介紹，經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，根據(jù)黨的十六大有關(guān)精神，依照物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，凡是國(guó)家出資的企業(yè)，都應(yīng)由政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，政府可以授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表政府履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者政府授權(quán)的其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，都應(yīng)適用本法規(guī)定。這樣處理，有利于依法對(duì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)范和一體保護(hù)。

　　目前，各有關(guān)方面對(duì)草案規(guī)定的本法適用范圍已經(jīng)形成共識(shí)。

　　監(jiān)管體制之爭(zhēng)

　　為什么只對(duì)監(jiān)管體制作原則規(guī)定

　　在草案起草過(guò)程中，曾設(shè)想對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制問(wèn)題作出比較明確具體的規(guī)定，但對(duì)于如何規(guī)定，各方意見(jiàn)難以取得一致。

　　草案起草者說(shuō)，多次征求意見(jiàn)后達(dá)成的共識(shí)是：建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，“是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善，目前在法律中作出明確具體規(guī)定的條件還不成熟”。因此，“以作出原則性的規(guī)定為宜，具體監(jiān)管體制可由國(guó)務(wù)院根據(jù)改革進(jìn)程作出具體規(guī)定并適時(shí)調(diào)整”。

　　草案起草者認(rèn)為，這樣處理，既有利于通過(guò)立法解決實(shí)踐中迫切需要解決的保障國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的主要問(wèn)題，又可為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的進(jìn)一步改革完善留有空間，“比較切合實(shí)際”。

　　據(jù)此，草案原則規(guī)定：“國(guó)家建立健全與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管管理體制”；“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”。

　　如何監(jiān)管之爭(zhēng)

　　為什么不規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體職責(zé)

　　關(guān)于本法是否規(guī)定和如何規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)問(wèn)題，在草案起草過(guò)程中也曾有過(guò)意見(jiàn)交鋒。

　　草案起草者認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，其具體工作職責(zé)應(yīng)依照憲法和國(guó)務(wù)院組織法等法律的規(guī)定，由政府確定，不必在法律中規(guī)定。這也是其他立法處理這類(lèi)問(wèn)題的通常做法。
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　　本報(bào)北京12月23日訊筑六道屏障嚴(yán)防國(guó)資流失法制網(wǎng)記者陳麗平

　　今天被提請(qǐng)審議的國(guó)有資產(chǎn)法草案規(guī)定了哪些內(nèi)容？草案起草者一一作了解答。

　　明確履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)

　　草案對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專(zhuān)章規(guī)定。

　　按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類(lèi)型，草案規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等，以從法律制度上解決國(guó)有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的問(wèn)題。

　　考慮到目前履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)國(guó)務(wù)院還授權(quán)其他有關(guān)部門(mén)對(duì)某些國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)，如授權(quán)財(cái)政部對(duì)中國(guó)郵政集團(tuán)公司等履行出資人職責(zé)，草案規(guī)定：由政府“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”以及政府“授權(quán)的其他有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)”，按照本級(jí)政府的授權(quán)，履行出資人職責(zé)。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，這樣規(guī)定，兼顧了目前的實(shí)際情況，也為國(guó)務(wù)院根據(jù)改革需要適時(shí)調(diào)整履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)留有余地。

　　重點(diǎn)規(guī)范三類(lèi)國(guó)家出資企業(yè)

　　草案對(duì)國(guó)家出資企業(yè)作了專(zhuān)章規(guī)定。

　　草案規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊(cè)資本均為國(guó)有資本的國(guó)有獨(dú)資公司和非公司制的國(guó)家獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊(cè)資本中包含部分國(guó)有資本的國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司。本法規(guī)范的重點(diǎn)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司。

　　據(jù)了解，有關(guān)國(guó)家出資企業(yè)的組織形式、設(shè)立方式、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等，主要適用公司法等專(zhuān)門(mén)的企業(yè)組織法律的規(guī)定，草案對(duì)有關(guān)問(wèn)題主要是作了與相關(guān)法律相銜接的規(guī)定。同時(shí)，草案還對(duì)國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其投資設(shè)立的企業(yè)的相關(guān)權(quán)益作了規(guī)定。

　　對(duì)國(guó)企管理者兼職說(shuō)“不”

　　企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家出資企業(yè)的管理者對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。

　　草案按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機(jī)制的要求，總結(jié)企業(yè)人事制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與公司法等法律規(guī)定相銜接，按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類(lèi)型，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的有關(guān)事項(xiàng)作了專(zhuān)章規(guī)定。主要包括：

　　規(guī)定了應(yīng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)任免或者建議任免的企業(yè)管理者的范圍；

　　規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)管理者的任職基本條件；

　　規(guī)定了對(duì)有關(guān)企業(yè)管理者的任命或者建議任命的程序；

　　規(guī)定了企業(yè)管理者履行職責(zé)應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則和責(zé)任；

　　規(guī)定了對(duì)有關(guān)企業(yè)管理者的兼職禁止、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)。

　　其中規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)或者股東會(huì)同意，不得在其他企業(yè)任職。國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)和經(jīng)理不得由同一人擔(dān)任。

　　嚴(yán)防“暗箱操作”流失國(guó)資

　　國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)，與出資人權(quán)益關(guān)系重大，也是實(shí)踐中發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)，各方面普遍要求作出有針對(duì)性的法律規(guī)定，依法加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

　　草案以這部分內(nèi)容為重點(diǎn)，將實(shí)踐證明是行之有效的、成熟的規(guī)定和做法，以法律的形式固定下來(lái)，對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專(zhuān)章規(guī)定。主要包括：

　　按照國(guó)家出資企業(yè)的不同類(lèi)型，對(duì)關(guān)系出資人權(quán)益重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定，既注意保障企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又注意保證國(guó)有資產(chǎn)出資人代表履行職責(zé)到位，依法行使出資人權(quán)利；

　　規(guī)定了企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評(píng)估等應(yīng)遵守的基本規(guī)則，防止以“暗箱操作”等手段侵害國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益；

　　對(duì)企業(yè)的重大投資、提供擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)等行為規(guī)定了防范風(fēng)險(xiǎn)的基本要求；

　　規(guī)定了對(duì)涉及職工權(quán)益的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取工會(huì)的意見(jiàn)，并通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式征求職工的意見(jiàn)，接受職工的監(jiān)督。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)這些規(guī)定，從法律制度上構(gòu)建起保障國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的屏障。

　　將經(jīng)營(yíng)收益納入預(yù)算管理

　　草案明確規(guī)定對(duì)國(guó)有資本收益實(shí)行預(yù)算管理。同時(shí)，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定。

　　起草者說(shuō)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收益屬于國(guó)家。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益納入預(yù)算管理，有利于合理調(diào)整和規(guī)范國(guó)家出資企業(yè)的收入分配關(guān)系，有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展，也有利于使全體人民共享國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)成果。

　　全方位監(jiān)督保障法律有效實(shí)施

　　草案規(guī)定：各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)聽(tīng)取政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法進(jìn)行監(jiān)督；政府對(duì)其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督；接受社會(huì)的監(jiān)督等。

　　同時(shí)，草案對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員、國(guó)家出資企業(yè)的管理者、有關(guān)中介機(jī)構(gòu)等違反本法規(guī)定，侵害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，造成國(guó)有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定，以依法制裁違法犯罪行為，保障本法的有效實(shí)施。

　　專(zhuān)家認(rèn)為，這些規(guī)定將有利于建立全方位的避免國(guó)有資產(chǎn)流失、保障國(guó)有資產(chǎn)安全的預(yù)防體系。(來(lái)源：法制網(wǎng)——法制日?qǐng)?bào))

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