為確保實現“十二五”節能減排約束性目標，緩解資源環境約束，應對全球氣候變化，促進經濟發展方式轉變，建設資源節約型、環境友好型社會，增強可持續發展能力，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，國務院辦公廳8月21日發布《國務院關于印發節能減排 “十二五”規劃的通知》，制定本規劃。

　　現狀與形勢

　　（一）“十一五”節能減排取得顯著成效

　　“十一五”時期，國家把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發展的約束性指標，把節能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發展方式的重要抓手和突破口。各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取有效措施，切實加大工作力度，基本實現了“十一五”規劃綱要確定的節能減排約束性目標，節能減排工作取得了顯著成效。

　　——為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐。“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6％的增速支撐了國民經濟年均11.2％的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節約能源6.3億噸標準煤。

　　——扭轉了我國工業化、城鎮化快速發展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢。“十一五”期間，我國單位國內生產總值能耗由“十五”后三年上升9.8％轉為下降19.1％；二氧化硫和化學需氧量排放總量分別由“十五”后三年上升32.3％、3.5％轉為下降14.29％、12.45％。

　　——促進了產業結構優化升級。2010年與2005年相比，電力行業300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重由50％上升到73％，鋼鐵行業1000立方米以上大型高爐產能比重由48％上升到61％，建材行業新型干法水泥熟料產量比重由39％上升到81％。

　　——推動了技術進步。2010年與2005年相比，鋼鐵行業干熄焦技術普及率由不足30％提高到80％以上，水泥行業低溫余熱回收發電技術普及率由開始起步提高到55％，燒堿行業離子膜法燒堿技術普及率由29％提高到84％。

　　——節能減排能力明顯增強。“十一五”時期，通過實施節能減排重點工程，形成節能能力3.4億噸標準煤；新增城鎮污水日處理能力6500萬噸，城市污水處理率達到77％；燃煤電廠投產運行脫硫機組容量達5.78億千瓦，占全部火電機組容量的82.6％。

　　——能效水平大幅度提高。2010年與2005年相比，火電供電煤耗由370克標準煤／千瓦時降到333克標準煤／千瓦時，下降10.0％；噸鋼綜合能耗由688千克標準煤降到605千克標準煤，下降12.1％；水泥綜合能耗下降28.6％；乙烯綜合能耗下降11.3％；合成氨綜合能耗下降14.3％。

　　——環境質量有所改善。2010年與2005年相比，環保重點城市二氧化硫年均濃度下降26.3％，地表水國控斷面劣五類水質比例由27.4％下降到20.8％，七大水系國控斷面好于三類水質比例由41％上升到59.9％。

　　——為應對全球氣候變化作出了重要貢獻。“十一五”期間，我國通過節能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，展示了我負責任大國的良好形象。

　　“十一五”時期，我國節能法規標準體系、政策支持體系、技術支撐體系、監督管理體系初步形成，重點污染源在線監控與環保執法監察相結合的減排監督管理體系初步建立，全社會節能環保意識進一步增強。

　　（二）存在的主要問題

　　一是一些地方對節能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，不能正確處理經濟發展與節能減排的關系，節能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監督檢查不力、激勵約束不強等問題。

　　二是產業結構調整進展緩慢。“十一五”期間，第三產業增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業占工業總產值比重由68.1％上升到70.9％，高耗能、高排放產業增長過快，結構節能目標沒有實現。

　　三是能源利用效率總體偏低。我國國內生產總值約占世界的8.6％，但能源消耗占世界的19.3％，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業單位產品能耗比國際先進水平高出10％－20％。

　　四是政策機制不完善。有利于節能減排的價格、財稅、金融等經濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創新驅動不足，企業缺乏節能減排內生動力。

　　五是基礎工作薄弱。節能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統計體系建設滯后，監測、監察能力亟待加強，節能減排管理能力還不能適應工作需要。

　　（三）面臨的形勢

　　“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環境約束將日益強化。從國內看，隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約，我國經濟社會發展面臨的資源環境瓶頸約束更加突出，節能減排工作難度不斷加大。從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿易保護主義抬頭，部分發達國家憑借技術優勢開征碳稅并計劃實施碳關稅，綠色貿易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，不少發達國家大幅增加投入，支持節能環保、新能源和低碳技術等領域創新發展，搶占未來發展制高點的競爭日趨激烈。

　　雖然我國節能減排面臨巨大挑戰，但也面臨難得的歷史機遇。科學發展觀深入人心，全民節能環保意識不斷提高，各方面對節能減排的重視程度明顯增強，產業結構調整力度不斷加大，科技創新能力不斷提升，節能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節能減排創造了有利條件。要充分認識節能減排的極端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節能減排，促進經濟社會發展與資源環境相協調，切實增強可持續發展能力。