日本福島核電站泄漏事故使世界核電產業遭受了巨大沖擊，也引發了全球對于核電安全的再思考，目前我國政府決定暫定所有新建電站的批準，并對在建核電站進行安全檢查。

　　某種程度上，核電領域爆發的危機將利好清潔能源發展，如風電、太陽能光伏產業。但專家指出，盡管風電、光伏裝機目標或將在未來5年內有所提高，卻仍不足以支撐我國需在2020年實現非化石能源占比15%的目標。“相比而言，水電應是目前技術最成熟、最具市場競爭力且可以大規模開發的可再生能源。”國泰君安分析師韓其成認為。

　　然而涉及市場、體制等爭論卻使水電大規模舉步維艱，“十二五”期間中國水電發展如何跨越，考驗頗多。

　　解禁水電

　　4月8日，國家能源局在京召開水電開發座談會，總結交流水電建設管理經驗，分析新形勢下水電發展面臨的矛盾和問題。國家能源局副局長劉琦表示，今后5年，水電建設任務十分繁重。

　　“十二五”規劃綱要提出，“十二五”期間，國家將在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，并明確未來5年將開工建設1.2億千瓦水電的目標。

　　目前我國水電總裝機容量超過2億千瓦，根據上述目標，加上1.2億千瓦的水電計劃，到“十二五”末期我國水電的裝機容量將達到3.2億千瓦時，即今后5年水電每年的裝機將達2000萬千瓦以上，而“十一五”期間，我國水電每年的裝機還不足500萬千瓦。

　　去年，中國電力企業聯合會報告稱，我國水電發展近年幾乎陷于停滯狀態。對此，業內人士表示，在2008年前，水電開發有一段較長的黃金期。但在隨后兩年，由于環保及移民等爭議很大，水電開發確實基本陷入停滯狀態。

　　國內一家大型水電公司人士透露，“十一五”期間，全國水電開工量只有2000多萬千瓦，遠遠低于原定的7000萬千瓦的開工量規劃。

　　不過，自2010年開始，突破水電發展瓶頸，大規模發展水電被重新提上日程。“十二五”時期水電大開發格局已初露端倪。

　　2010年5月，金沙江下游烏東德水電站可行性研究報告通過國家能源局組織的審查。同年7月，經國務院審議同意，因“未批先建”曾被“叫停”的云南金沙江中游金安橋水電站通過了國家發改委核準。同年10月，國家發改委批復同意烏東德、白鶴灘水電站開展前期工作，并要求試行先移民后建設的水電開發新方針。金沙江下游河段由此進入全面開發階段。同年12月，金沙江中游第二個項目——阿海水電站通過國務院常務會議審議。

　　此前水電發展的滯后間接導致了當前水電站建設需求的短期釋放。“前幾年，我們國家水電上的并不快，按道理應該還快一些才對。”中國水電工程顧問集團公司原副總工程師李定中在接受媒體采訪時表示，“與發達國家相比，我們的水電建設至少晚了30年。”

　　數據顯示，世界范圍內，水力發電占全國電力90%以上的國家24個，占50%以上的國家55個，占40%以上的國家62個。在中國，目前已進入可開發水利資源中的水電約4.2億千瓦，但在過去的100年間我國水電的總量僅為2.13億千瓦。

　　據悉，去年經國家發改委和能源局同意的16個水電站項目中，多數為大型水電項目。但由于大型水電項目建設工期一般為6~12年。即便6年能夠建設完工實現并網，時間也已經接近2020年。

　　從戰略確立到落實再到投資，中國水電大規模發展還需要一定時間。“現在看來，‘十一五’未核準的很多項目需要到‘十二五’核準，再加上‘十二五’需要核準的項目，預計2011~2015年新核準1億千瓦的水電項目，才能保證2020年碳減排目標實現。”中國水力發電工程學會副秘書長張博庭的說法再一次從側面印證了中國水電發展的迫切心情。

　　國企跑馬圈地

　　不論是節能減排壓力亦或是短期需求釋放，中國水電的發展似乎都值得期待。

　　近日，國家能源局新能源和可再生能源司副司長史立山對媒體稱，“十二五”期間，中國將重點推進金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、黃河上游、怒江等流域的水電基地建設，早日建成向家壩、溪洛渡等大型水電站。

　　各大電力企業伺機而動。近年來，水電運行成本不足火電的50%，水電因其低成本備受電力企業青睞。相比煤炭價格上漲的風險，水電的盈利能力相對確定，如果水電價格有所提高，優勢還將進一步突出。

　　究其原因，水電站成本主要是建設投資和運營投資兩部分。從投資角度來看，水電站建設不僅包括機電設備、土建，還包括移民，環境維護等，看似造價很高。而火電站投資成本僅包括火電站本身建設投資，不包括資源購買、煤礦運輸和煤礦開采成本。而運行方面，水電不會因火電存在燃料而產生脫硫脫碳等問題，因此，運行成本水電要遠遠低于火電。

　　盈利優勢使得五大發電集團爭相發展水電，且其水電作為重要的經濟增長點。目前，五大發電集團也急于跑馬圈地，盡快在水電開發中占得先機。提升以水電為重點的清潔能源，優化電源結構，已經成為五大電力公司的主要競爭點。

　　據了解，截至2010年底，華電集團水電裝機達到1547萬千瓦，占公司電力總裝機的17%，國電電力水電占總裝機約為20%，而華能集團2010年全年新投低碳清潔能源裝機占投產容量的42%，中電投清潔能源比重也提高至40%的目標。

　　除了利潤豐厚，國內電力企業如此高調“跑馬圈地”也得益于水電投資在此前一直對民間資本及外資進入有所保留。目前水電開發仍不允許外資進入，“這個思路是正確的，但是民間資本應該適當放開。”李定中表示，自去年上半年，民間資本投資大型水電站已開始逐步解禁。

　　水電開發亂局

　　“電力體制改革之后，尤其是2008年，業界出現一種說法，大部分水電項目都屬于違規建設，但具體違反了哪些規定，管理部門并不能準確回答，只是以‘違反了相關規定’來搪塞。”一業內人士告訴記者。

　　事實上，近年來除了以前飽受詬病的移民、污染等問題，水電發展過程中來自體制、機制的矛盾也逐漸被正視。

　　2002年電力體制改革之際，國務院頒發5號文件，以平衡各發電集團水火資產、水能利用效益最大化為目的，對全國大江大河進行了粗放式劃分，提出“一條江以一家公司為開發主體”，鼓勵梯級開發。

　　此前，主要干流上均已建立相應的水電流域公司，比照這些公司在電改之后的歸屬，國務院將主要河流分別劃給各發電集團，其中瀾滄江歸華能、大渡河歸國電、烏江流域歸華電、紅水河歸大唐、黃河上游歸中電投、金沙江歸三峽公司、雅礱江歸二灘公司。

　　但文件并未對流域上具體電源點的劃分做出更細致安排。在實際操作中，電源點分配權落至各省發改委。

　　目前，水電投資成本約為每千瓦6000~8000元，一座百萬千瓦以上水電站投資至少在100億元以上。假如一年內同時開工數個項目，一個地區僅水電投資就可能突破1000億元。

　　同時，水電站在建設期與運行期分別要繳納營業稅和增值稅，稅率各地不一。在四川，水電建設期需繳納建安營業稅（3.2％）、印花稅、個人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅（今年已提高至24元/平方米）等，一座裝機容量260萬千瓦的水電站所需繳納的建設稅費超過20億元。

　　建成后，按30年經營期計算，增值稅（17％）、教育附加費、地方附加費等各類上繳稅費總計高達407.6億元，該水電站年均須繳稅費14億元。

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　　出于拉動GDP和稅收增長的政績考慮，地方政府力推水電站“全面、同步”開發，這顯然不是一家投資主體可以包攬，為其他企業蜂擁而入、爭相開發提供了條件。部分地方政府一般都會默許甚至慫恿企業邊施工、邊申請核準。“地方讓你干，沒有核準，你也可以干。地方不想讓你干，你核準了，也不讓你干。”一位從事水電開發的大型電力央企地方分公司總經理表示。

　　這也正是導致水電建設大面積“違規開工”的深層次原因，更直接導致“十一五”后期水電核準的停頓。

　　有投資人士指出，事實上水電工程建設的最大制約并不是移民問題，而是來自地方政府，“如果它能給你提供好環境，建設就能順利開展。反之，企業寸步難行。”

　　與此同時，水電開發項目審批制度的變革也給地方政府制造了機會。2004年，國家投資體制改革變項目審批為核準，但從近幾年的情況看，這非但未減少行政手續，反而讓項目獲批難度大大增加，無形中惡化了水電行業的開發亂局。

　　水電建設項目實行審批時的主要程序包括項目建議書、可研報告審批和開工審批三個階段。在預可研報告完成后，上報項目建議書，待批準后即可開展可研設計；之后，上報可研報告，批準后即能開展“三通一平”工作，其相應工作完成后上報開工申請；經有關部門批準后，主體工程即可正式開工。

　　業內人士表示，近幾年社會對水電建設負面聲音不斷增多，國家層面要求的文件也越來越多，設計深度、設計面、設計前期工作相應大幅增加，業主負擔不斷加重。

　　據了解，一座大型水電站在完成最后核準前需經歷17道遞進式關卡，幾乎每一個環節都需取得行政主管部門的批文。只要一個環節遇阻，整個工作就會戛然而止。“水電建設期時間長短，依據相關主管部門的審批程序快慢而定。未來，我國水電建設速度能否加快，取決于國家行政程序的優化。”業內人士指出。

　　電價的“管”與“放”

　　綜合看來，“十二五”時期，理順水電發展過程中的瓶頸與矛盾是未來我國水電實現大規模發展的保障。

　　此前，國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文表示，從戰略層面講，水電開發要提速，就必須改革，其關鍵就是讓電價通過市場交易產生，而不是由政府審批定價。

　　他認為，政府按照發電方式及成本等來確定電價，往往致使火電價高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價和高價上網，均與銷售電價水平無關，這與目前終端電價主要通過“煤電聯動”與電煤價格掛鉤相關，結果造成新增加的水電發電量執行了低電價，全社會卻并沒有享受到水電低價的實惠。

　　目前，企業發電價格仍由發改委根據水電站建設成本和利潤核算來審批決定，成本高的批給高電價，成本低的批給低電價。

　　在電力銷售環節，電網公司則處于絕對壟斷地位，是全部電力的惟一購買方和銷售方，依靠發電企業上網電價和終端用戶電費之間的價差實現贏利。

　　如此一來，水電開發企業可以掌握的話語權極小。面對地方政府不斷擴大的利益訴求，有“成本天花板”的水電開發企業不得不在移民和環保上下功夫，要么細摳成本，要么“偷工減料”。

　　事實上，移民和環保一直與水電產業相生相伴。在中國目前的體制下，卻被計劃的電價倒逼市場化的企業將壓力順勢遷移，并逐漸扭曲、變形。

　　王駿表示，電價形成機制不改革，電價不實現市場化，中國的水電大發展難以為繼。他認為，電價改革應區分面向電力資源配置的輸電設施和面向用戶供電的配電設施，劃小電網企業財務核算單位，按照“合理成本加規定利潤”規則，通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網企業分別實行單獨定價，確定并公布其年度準許收入總量和相應的輸配電所有路徑的過網電價。

　　之后，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規定由用電戶與發電企業通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價。所簽合同交付電力調度機構執行后，再由用戶按國家規定向電網企業繳納過網費。

　　這亦是英、美等電力發達國家的普遍做法——放開兩頭，只管中間，對電網單獨定價。即不管上網電價和銷售電價，將這兩個價格交給市場決定，而只管住輸配電價。通過核算電網的運營成本，由監管部門定出一個合理的輸配電價標準。

　　有專家強調指出，進一步推動我國電力體制改革，放開水電的價格管制，才是解決水電發展的根本關鍵所在。“投資者‘贏則上馬，虧則放棄’，既有利于電力資源的優化配置，亦可為水電建設過程中的移民、環保環節提供充足資金保障。”