“轉變發展方式，最難難在什么地方？我以為難在兩個方面：一是觀念；一是創新機制和干部考核的標準……如果不徹底從根本上解決這兩條，我們現在制訂的計劃也是難以實現的。”

　　在今年全國兩會結束之后的記者見面會上，溫家寶總理以此回應了記者對“十二五”規劃或將執行難的擔憂。

　　這是來自中央最高決策層的判斷。

　　決策與執行，兩個最基本的政治概念。在地方，其執行與中央的決策之間，“雷聲大，雨點小”的情況并不罕見。

　　大國治理，決策的執行力當然關鍵。地方執行力的強弱不僅決定了解決問題的能力，也決定了決策者的政治期望能否最后實現，最終決定經濟社會的發展速度與質量。

　　為確保決策被執行，地方政府責任制或行政首長責任制，嚴格責任制甚或最嚴格責任制逐年被強調。從這個角度看，這個行政體制顯然有它的優勢。

　　當然，執行有執行的難處。換而言之，執行者有執行者的立場和考慮。執行者的局部立場與中央的全局利益并非總能時刻保持高度合拍。

　　這樣，決策的形成過程顯然不可忽略：在一個龐大而復雜的國度，如何于上下形成政治共識，如何使這種共識盡可能地回應和貼近中國的社會現實——這一切當然對能否“落實”影響重大。

　　3月2日，北京一過街天橋上快速路過的行人留下虛影。CFP

　　觀察中國的決策程序模式，“十二五”規劃決策形成過程當然是一個很好的樣本。

　　“五年規劃編制過程比規劃本身更為重要、更有意義。在我們這樣一個擁有十幾億人口、30多個省區市和特別行政區、56個民族的國度，如何集中人民的智慧，形成政治共識和社會共識，是沒有先例和成功經驗的。”

　　作為國家規劃專家委員會委員，清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼如此總結這個“世界上規模最大，參與人最多，程序也相對復雜的發展規劃”。

　　規劃形成：“先民主，后集中，再民主，再集中”

　　整個規劃歷時兩年半，經歷了11個步驟三個階段。

　　規劃制訂的第一個階段當然是基本思路的前期研究，這或許是國際上超大規模的前期研究。

　　“從2008年就開始進入到前期的研究，當時國家發改委委托設立了82個課題，進行公開招標，發改委正是基于這80多項研究的基礎上，在2008年底形成了上報國務院和黨中央的‘十二五’規劃基本思路。”胡鞍鋼是其中一個課題的主要負責人，國家行政學院的教授汪玉凱也參與了行政體制改革部分的調研，全國70多家比較具有權威性的研究機構均參與其中。

　　在基本思路基礎之上，2010年初，中央和國務院聯合成立了“五年規劃起草小組”，以溫家寶總理為組長，李克強副總理為副組長。胡鞍鋼發現，這與1995年很相似，當時是李鵬總理任組長，朱镕基副總理任副組長。“這樣的安排使得我們的政策保持連續性、穩定性，并在繼承的基礎之上不斷創新。”

　　這是第二個階段，綱要框架的擬定階段，準備納入規劃綱要的重要目標、重點任務和重大工程，對“十二五”規劃的主要指標進行測算，更重要的是，也對支撐“十二五”時期發展的重大工程、重大項目等做了一些初步的安排，直到2010年8月底形成了規劃的框架草案。

　　“2010年10月份召開五中全會，8月份才最終形成主題和主線，應該說主題和主線形成是非常晚的。”汪玉凱說，這中間經過了大量的調查研究。“起草小組的近百人，分成若干個小組，圍繞規劃的一些重大問題，在全國進行重點調研、召開座談會，經過中共中央政治局兩次討論，再經過多次征求意見，最后才形成‘十二五’規劃的建議稿提交中央十七屆五中全會進行審議。”

　　在這個過程中，中央政治局、全國人大等各方面進行廣泛調研。據公開報道，全國政協副主席、中國科技部部長萬鋼在參加政協委員分組討論時透露，“國務院總理溫家寶大概用了5次，每次用半天時間來聽取意見和建議。副總理李克強大概用了10次會議，把所有的意見和建議給各個部委，才寫出第一稿。”等到第五稿的時候，經過中共中央政治局常委討論后，分發給各個省市。“各省市、各黨派中央、各社會團體進行討論提出了意見，溫總理用了一整天的時間，聽取這些意見后形成第六稿。”

　　這是一個和地方進行研討、對話的過程。最后的建議稿中也廣泛地采取了地方政府的一些意見。

　　十七屆五中全會審議完后，溫總理親自組織了五次座談會，分經濟、科教文衛，涉及專家、企業家、工人農民等社會各階層、各民主黨派。各方面形成意見后，開始制訂“十二五”規劃綱要的編制階段。

　　“幾經修改，雖然框架沒有太大的變化，但文字的敘述已經發生了很大的變化，更多利益相關者的參與，使得最后反映了更多人的利益。”

　　胡鞍鋼總結這一復雜的中國決策程序模式，大概經歷了這樣一個過程：先民主，后集中，再民主，再集中；意見分散，之后意見收列，進而意見對峙，最后形成共識，經過上上下下，反反復復，包括中央與地方的協調、中央與不同部門的協調。

　　當然，在胡鞍鋼看來，在中國特定的條件下，如何處理好中央和地方的關系是“十二五”決策中的一個關鍵問題。

　　“在規劃制訂過程中，國家發改委要分別到各地方開片會，又組織開規劃會議若干次，各省分管的副省長和發改委主任都會參加。”

　　當然，中央和地方的一些想法還是會不一樣，例如地方想增長快，中央則希望速度能慢下來。

　　汪玉凱認為，“中央與地方在一些問題上有分歧是必然的。但在達成‘科學發展主題，轉變經濟發展方式主線’這個共識上是沒有問題的。”

　　“可以說，我們已經逐漸建立了一個中央與地方協商的制度化機制。”在將中國的“十二五”規劃綱要與1月25日發表的美國總統奧巴馬國情咨文作一比較之后，胡鞍鋼得出了“中國遠比美國在決策機制上更加制度化、更加科學化、更加民主化”的結論。

　　他認為，奧巴馬的國情咨文最大的問題在于“沒有和地方協商”。這直接導致了咨文中的相關政策遭到一些州的明確反對。

　　增加中央與地方之間的協商，對決策的最終實現顯然重要。在胡鞍鋼的對比分析中發現，“九五”、“十五”和“十一五”三個五年里，各項目標的完成程度分別為75％、64.3％和86.4％，“在這個改進的過程之中，增強協商很重要”。

“約束性指標”的縝密細化分解

　　如何使宏大規劃在中國960萬平方公里土地上落地并順利實現，這當然是一件考驗中央政府智慧的事情。

　　“十二五”規劃力求解決經濟社會發展中的三個核心問題，即“不平衡、不協調、不可持續”的問題。這三個核心問題的解決最后濃縮到了24個核心指標上，12個預期性指標、12個約束性指標。相比“十一五”的8個約束性指標，又進一步增加了4個。

　　從“十一五”22個核心指標的完成情況來看，全部的約束性指標基本完成。有3個預期性指標沒有實現，分別是：服務業增加值比重、服務業就業比重、研究與試驗發展經費支出占國內生產總值比重，一定程度上意味著經濟發展方式的轉變尚不理想。

　　“十一五”的第二年末，國務院批轉了節能減排統計監測及考核實施方案和辦法，包括《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《主要污染物總量減排統計辦法》、《主要污染物總量減排監測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》。

　　在這些方案和辦法中，最核心的精神是：將能耗降低和污染減排完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行嚴格的問責制。

　　節能減排目標逐級分解，問責令由中央層層往下傳達，最后的責任主體是地方各級政府。到了縣一級，問責令被簡化成：完成或撤職。

　　在完成約束性指標這樣的強制性任務上，中國行政體制擁有優越性。

　　“十二五”開局，在與記者的見面會上，國家發改委主任張平表態：“有一點是明確的，作為約束性的指標，我們要分解責任，要把節能減排的責任分解到各個地區，分解到有關的企業，這是一個硬約束、硬要求。而且在將來，我們實施‘十二五’規劃的評價指標體系中，也要把這個作為一個重點，明確責任。”

　　環保部副部長張力軍也傳達了同樣的信息：全面落實各級政府的環保目標責任制，要把責任落實給地方政府，考核地方政府不僅是要考核GDP，也要考核地方各級政府的環境質量改善情況。

　　當然，規劃完成之后，節能減排、森林增長、城鎮保障房等約束性指標的落實，仍然是一個協商的過程。經由中央和地方政府多次溝通、磨合之后方能確定。

　　2月末，在全國保障性安居工程工作會議上，中央與各省級政府簽訂了保障房的目標責任書，將1000萬套的保障性住房建設任務分解到各地。

　　中國房地產研究會副會長顧云昌向《中國經濟周刊》介紹：“先是由地方向中央上報，中央根據當地政府的住房狀況、財力狀況來進行調整，來回反復數次，最后確定各省的任務分配，各省再分配到各市縣。中央與各省簽責任書，各省再與各市簽責任書，這樣層層分解。”在任務分配的過程中，地方政府難免會討價還價。例如，缺錢的地方可能會說錢不夠，要求多補助一些資金；發達地區可能會提出土地緊缺的難題等等。

　　地方的執行困難確實被聽取，但并不一定完全遂其所愿。

　　一旦落實了之后，便要實行嚴格的問責制。住房城鄉建設部副部長齊驥日前在答新華社記者問時表示，國務院已經進一步細化了約談問責的標準和程序——先是約談，對保障性安居工程建設進度緩慢、租售管理和后期使用監管不力的，有關部門要約談省級及有關城市政府負責人。其次是報告和問責，對未能完成保障性安居工程目標任務的省級政府，要向國務院作出報告；有關部門要視情況，根據有關規定對相關負責人進行問責。

　　“十二五”期間，森林增加約束性指標相比“十一五”，落實到地方政府的責任與約束力明顯增強。“十一五”期間，森林增長雖已納入約束性指標，但并未分解到各地對地方政府進行責任考核。

　　國家林業局副局長張建龍接受《中國經濟周刊》采訪表示：“為確保‘十二五’森林覆蓋率增長目標實現，森林覆蓋率、森林蓄積量將被納入各級政府的任期目標考核指標，加大考核力度，強化各級政府保護發展森林資源的責任。”

　　像節能減排指標那樣，“十二五”期間森林增長指標也要被分解到各省，簽訂責任書，再層層分解落實到地方。國家林業局相關負責人向《中國經濟周刊》透露，森林增加指標的初步分解已經完成，但目前仍在與地方政府進行最后的協商、核實、調整，方能敲定。屆時，國家林業局將與各省份逐一簽訂責任狀。

民生指標的政績考核

　　“這一次，民生職責都具體化、指標化了，而且規定得非常細微，這是過去的規劃（計劃）中所沒有的。這就意味著考核的指揮棒方向也會發生變化。”汪玉凱分析，無論是節能減排、保障性住房等民生性指標，還是經濟結構的戰略性調整指標，地方的壓力都將比較大。

　　他的這一判斷在《中國經濟周刊》對地方政府官員的采訪中得到了印證。

　　五大連池市市長徐飛接受《中國經濟周刊》采訪時表示，“只要有指標就會有約束。因為只要有指標就會有排隊，有排隊至少就存在一個面子問題，也是一個約束力。有約束就有壓力。”

　　地方官員的擔憂很多：產業結構矛盾突出、自主創新動力不足是轉型的難點；節能減排的剛性約束越來越嚴，空間卻越來越小；如何在比過去低的增長速度下解決就業壓力問題以及解決保障性住房等民生保障帶來的財政壓力問題等等。

　　這對地方政府尤其是欠發達地區政府當然是極大的考驗。

　　亳州市委負責人告訴《中國經濟周刊》，“十二五”期間，該市經濟加快發展與環境容量指標小的矛盾突出，作為傳統農業大市，受工業欠發達、歷史容量基數低影響，2010年全市SO2（二氧化硫）控制指標僅占全省的1.3%，COD（化學需氧量）控制指標僅占全省的2.7%，難以滿足工業經濟加快發展的需要。與此同時，污水處理廠管網建設不配套，環保投入歷史欠賬較多。工業企業、特別是大企業少，節能調控手段單一，節能空間較為有限。

　　“你想著為老百姓辦事的時候，中央給你一塊錢，你自己還得有一塊錢。現在一些欠發達地區，不是發展快了，而是發展慢了，其中核心的問題還是為了解決錢的問題，因此還是要搞GDP，搞財政收入的增長。”一位來自欠發達地區的市長向《中國經濟周刊》坦言。

　　地方有地方的難處，地方也有地方的考慮。像單位GDP能耗這樣的約束性指標，分母就是GDP ，“把分母做大，能耗下降壓力相對就少。”

　　各種原因之下，全國的大部分地區把GDP做大的沖動依然存在。重慶、黑龍江、廣西、貴州等不少中西部、東北省市均提出，“十二五”期間GDP總量及人均GDP五年翻番的目標。這意味著“十二五”期間，這些地方仍要實現兩位數的年增幅，遠高于“十二五”預期的7%。

　　回到溫家寶答記者問上，徹底轉變唯GDP的觀念，制定更全面的政績考評體系，當為實現“十二五” 轉型難題的破解之道。

　　“一些主要的約束性指標在未來可能會進行年度評估，這比原來的中期評估和末期評估強化了約束力。”胡鞍鋼透露，溫總理在今年兩會期間政協的分組會上也談到了這個問題。

　　另一方面，“十二五”規劃中已經提出，要弱化對經濟增長速度的評價考核，強化對結構優化、民生改善、資源節約、環境保護等目標任務完成情況的綜合評價考核。

　　徐飛說，官員觀念的轉變已經是勢在必行了，因為政績考核這個指揮棒將要從純粹的經濟指標考核轉到綜合性指標考核。“但過去這些年粗放發展的觀念已經根深蒂固，要向科學發展轉型，絕不是‘十二五’規劃一出來就能迅速轉型的，它需要地方的思想與中央的思想同步跟進，同時還需要中央的配套政策能夠助推。”

　　項目和資金，這當然是地方的愿望。“地方的積極性需要這個來調動。一個國家要轉型，不只是思想和規劃上轉型，中央的資金和項目要進行引導，考核體系得要跟進。有時候地方是在觀望。”前述欠發達地區官員對《中國經濟周刊》說。

　　事實如此，在胡鞍鋼的觀察中，“這個規劃要想在中國960萬平方公里落地，必須有兩手，一個是軟抓手，就是政策，第二個是硬抓手，就是國家重大項目。”

　　他樂觀預計“十二五”末期指標完成程度會超90%，“十二五”約束性指標基本都能完成。而一些預期性指標因相比之下缺乏強制性，完成或將比較艱難。

2010年6月21日，北京周邊的拆遷工地。記者 肖翊I 攝

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　　權威人士解析“十二五”24項指標

　　解讀人

　　國家發改委主任 張平

　　住房城鄉建設部副部長 齊驥

　　環境保護部副部長 張力軍

　　國家林業局副局長 張建龍

　　北京師范大學校長 鐘秉林

　　清華大學國情研究中心主任 胡鞍鋼

　　環境保護部污染防治司司長 趙華林

　　北京大學光華管理學院教授 王建國

　　中國人民大學勞動人事學院教授 鄭功成

　　中國房地產研究會副會長 顧云昌

　　中國社科院數量經濟與技術經濟研究所所長 汪同三

　　北京師范大學教育學部講師 趙應生

　　五大連池市市長 徐飛

　　國家發改委能源研究所原所長 周大地

　　首都經貿大學教授、社會保障研究中心主任 呂學靜

　　國務院發展研究中心技術經濟研究部部長 呂薇

　　中國社會保障研究中心主任 褚福靈

　　中國衛生部政策與管理研究專家委員 李玲

　　從《綱要》中24個經濟社會主要指標的屬性來看，有15個的指標是“十一五”規劃保留的指標；新增指標有9個，全部是民生指標和綠色指標，例如首次增加了人口預期壽命、城鎮保障性安居工程建設、城鄉三項基本醫療保險參保率、森林蓄積量、氨氮等主要污染物排放、非化石能源占一次能源消費比重、每萬人口發明專利擁有量等。

　　《綱要》的24個主要指標中，專家預測最難完成的是兩個預期性指標：服務業增加值比重、研究與試驗發展（R&D）經費支出占國內生產總值比重，最重要的原因是缺乏約束性。

　　“十一五”規劃預期服務業增加值比重要從40.5％提高到43.5%，提高3個百分點，以便完成從工業為主導的產業格局，變成服務業為主導的產業格局，但實際結果只完成了2.5個百分點。

　　盡管過去五年R&D經費投入總量顯著增長，但實際結果只提高了0.5個百分點，2010年僅達到1.75%，未達2.0%預期目標。據此估算，“十一五”期間我國R&D投入欠賬達3091億元。

　　而對于地方政府來說，責任壓力最大的五個“緊箍咒”是：單位GDP能耗、單位GDP碳排、主要污染物排放、保障房建設、森林增長。

　　解讀人：汪同三

　　國內生產總值年增長7%

　　“十一五”時期，我國超額完成了7.5%的GDP規劃指標，實際年均增長達到了11.2%，大大超過了規劃指標。“十二五”期間GDP指標定在7%，相比“十一五”少了0.5%，以此來引導各地認真落實中央提出的轉變經濟發展方式、調整經濟結構的任務。

　　但“十二五”期間實際執行結果肯定會超過7%，除非出現極其特殊的情況。

　　現在的問題是，一些地方制定的GDP指標依然相對偏高，要改變官員的唯GDP政績論，需在制度上做一些安排和調整，加強一些相關指標的考核，特別是“十二五”規劃中提出的那些約束性指標的考核。

　　例如，節能減排指標，居民收入增長指標，居民收入增長不能低于經濟增長，這是可以對地方官員加強考核的。

　　解讀人：汪同三

　　服務業增加值比重累計增長4%

　　從“十一五”規劃完成情況看，服務業增加值比重年均增長2.5%，相比年均增長3%的目標，任務完成并不理想。“十二五”提出服務業增加值比重到2012年達到47%，增長4%。

　　相比“十一五”，“十二五”目標定得高了一些，但在國際上看，中國的這一比重還是偏低，發達國家目前基本都達到了70%左右。

　　服務業并沒有納入對地方官員的考核，也沒法考核，服務業占GDP的比重是一個宏觀指標，各地的結構不一樣，不可能有一個統一的標準。

　　解讀人：汪同三

　　城鎮化率累計增長4%

　　“十一五”時期城鎮化率的規劃目標是47%，實際完成47.5%，超出預期。“十二五”規劃提出了城鎮化率51.5%、增長4%的目標。

　　這一目標若能完成，中國的城鎮人口將第一次超過農村人口，這當然意義重大。現在看來，要完成上述指標，難度不大。盡管如此，我們仍要加強重視，它的意義不只在于產業結構的調整、生產的發展，更重要的是消除城鄉差距，普遍地提高居民的收入水平，特別是農村居民的收入水平。

　　現在還無法用統一的標準來對各地官員進行考核。

　　解讀人：鐘秉林 趙應生

　　九年義務教育鞏固率累計增長3.3%

　　這是“十二五”規劃新增的約束性指標之一。到2015年，我國九年義務教育鞏固率應達到93%。“十一五”末期，這一指標數據為89.7%。

　　但要實現這個目標，難度很大。因為人口的流動性很大，學生輟學的原因也比較復雜。目前，國家未分省份制定鞏固率指標，各省份在本地區2010—2020年教育改革和發展規劃綱要中已明確了2015年的鞏固率目標。絕大多數省份的目標都高于國家“十二五”規劃的目標。但各地的目標其真實性缺乏監督。

　　解讀人：趙應生

　　高中階段教育毛入學率累計增長4.5%

　　2010年末，高中階段教育普及率僅82.5%，有的省份還不到70%，而發達國家早在上個世紀50至70年代相繼普及了高中階段教育。“十二五”期間，需加快高中階段教育普及步伐，提升人力資源總體水平。但與義務教育經費完全由公共財政保障不同，高中階段教育經費需求很難由公共財政完全保障。一方面，我們要進一步加大財政投入力度。另一方面，要完善多元化的籌資體制機制，吸引社會力量參與高中階段辦學。

　　解讀人：胡鞍鋼

　　研究與試驗發展經費支出占GDP比重累計增長0.45%

　　因“十一五”指標未完成，“十二五”規劃中重新強調了這一預期性指標，并規劃到“十二五”末達到2.2%，這一目標已接近大多數國家的水平，但離世界主要創新型國家的水平還有較大差距。

　　根據測算，“十二五”期間研究與試驗發展經費投入須達46978億元，這是經濟發展方式轉變的重要支撐。但這個目標的完成有相當難度，而且只是預期性指標，約束性較弱。

　　解讀人：趙應生

　　每萬人口發明專利擁有量累計增1.6件

　　“每萬人口發明專利擁有量”指標首次在規劃中出現，并提出將從1.7件提高到3.3件，提高幅度相當大，表明我國建設創新型國家的決心。目標達成后，將接近經合組織國家的平均水平。

　　但這一指標并非衡量國家和地區科技競爭力和創新力的唯一指標。如果專利數量沒有質量作為保障，這一指標極有可能“失靈”。

　　解讀人：徐飛

　　耕地保有量保持不變

　　“十二五” 再次將耕地保有量列為約束性指標，提出的目標是18.18億畝。這意味著未來十年，我們依然采取最嚴格的耕地保護制度。

　　“十一五”期間，中央對各省份提出考核指標建議，建立省級政府耕地保護目標責任制，進行期中和期末考核。從中國的發展現實來看，隨著城鎮化率的提高，工業化、城鎮化的不斷推進，耕地保護的難度和壓力都將越來越大。

　　解讀人：徐飛

　　單位工業增加值用水量累計降低30%

　　農業灌溉用水有效利用系數累計增加0.03

　　“十二五”規劃再次將單位工業增加值用水量降低30％列為約束性指標，農業灌溉用水有效利用系數作為預期性指標，預期增長0.03。

　　“十一五”期間，我國萬元GDP用水量要年均下降6％以上，農業灌溉水有效利用系數要提高到0.5，工業萬元增加值用水量要降低到115立方米以下，目前任務已經完成。今年中央一號文件提出要積極推進水價改革，加快水利改革發展，顯示了中國政府推進水資源節約的決心。

　　解讀人：徐飛

　　非化石能源占一次能源消費比重累計增長3.1%

　　非化石能源占一次能源消費比重首次作為約束性指標出現在了“十二五”規劃，根據規劃，“十二五”期間，非化石能源占一次能源消費比重要達到11.4%。目前，我國的這一比重只有8.3%。實現指標一半以上需要水電來完成，另一半主要靠風能和太陽能行業。

　　解讀人：周大地 張平

　　單位GDP能源消耗累計降低16%

　　“十二五”期間單位能耗降低指標調整為16%，相比“十一五”的20%左右，下調了4%。“十一五”期間目標基本實現，但有些地方執行起來還是有難度。“十二五”期間一些地方對能否下降較多能耗仍有顧慮，另一方面，中國對外承諾了碳排放強度下降40%～45%，這主要依靠節能來實現。

　　綜合考慮，16%被認為是比較積極和可實現的目標。當然，也有人認為應該定得更高一些，但在執行方面，確實壓力比較大。

　　作為約束性的指標，要分解責任到各個地區和相關企業。在將來實施的“十二五”規劃評價指標體系中，也要作為重點，明確責任。

　　解讀人：張平

　　單位GDP二氧化碳排放累計降低17%

　　二氧化碳的減排問題首次被列為約束性指標，到2015年要比2010年萬元GDP排放的二氧化碳減少17%。

　　作為約束性指標，主管部門對各個省份下達了分配的指標，在一個省份的范圍內按照GDP排放情況來核定項目。根據中央的部署，將制定相應的國內統計、監測、考核辦法落實指標，但目前分解考核方案尚未確定。

　　解讀人：張力軍 趙華林

　　控制主要污染物排放總量

　　“十二五”繼續把化學需氧量、二氧化硫排放量作為約束性指標，同時又把氮氧化物和氨氮列入了約束性指標，指標的減排幅度是8%～10%。“十一五”超額完成了二氧化硫和化學需氧量的減排任務，“十二五”兼顧減排能力和環境保護的需要，確定8%是合適的。

　　這四項指標都很難完成，最難完成的是氮氧化物，因為其不僅是工業企業、燃煤排放，還有機動車排放，控制的難度最大。

　　解讀人：張建龍

　　森林增長

　　“十二五”規劃中，除森林覆蓋率之外，又把森林蓄積量列入。森林具有固碳功能，通過森林固碳可以實現間接減排。基于此，作為應對氣候變化的戰略選擇，森林增長被作為重要的約束性指標，并增加了森林蓄積量約束性指標。

　　這對地方政府是一個不小的壓力。“十一五”森林增長雖已納入約束性指標，但并未分解到各地對地方政府進行責任考核。“十二五”期間，森林覆蓋率、森林蓄積量將被分解納入各級政府的任期目標考核指標，加大考核力度，強化各級政府保護發展森林資源的責任。地方政府的壓力會因此而加大。

　　解讀人：鄭成功 王建國

　　城鎮居民人均可支配收入增長高于7%

　　農村居民人均純收入增長高于7%

　　“十二五”規劃提出，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入兩項預期性指標高于 GDP增長預期指標。近年來GDP增速都在10%以上，因此7%的指標并不高。

　　這兩項指標沒有作為約束性指標，反映了兩個問題：一是這兩個數據的完成不可控因素較多，二是這可能意味著執行力會有問題，沒有約束就沒有壓力。事實上，“十一五”期間，城鄉居民收入增速大多低于GDP增速。

　　解讀人：呂學靜

　　城鎮登記失業率低于5%

　　城鎮登記失業率指標在“十一五”和“十二五”規劃中的要求都不超過5%。根據過去的經驗判斷，“十一五”初期這個數字是4.2%，末期是4.1%，始終沒有高于5%，且波動幅度也不大，因此，在“十二五”期間將城鎮登記失業率控制到5%以內是比較有把握的。

　　當然，有很多失業人員由于登記環節設置的原因而不能完全有效登記，此外，也不排除地方政府為了應對政績考核而把城鎮登記失業率人為調低。

　　解讀人：呂學靜

　　城鎮新增就業人數累計達4500萬

　　城鎮新增就業人數5年增長4500萬，年均增長900萬，要求并不高，因為中國每年新增勞動力1000萬，還有600萬左右的大學畢業生還沒有解決就業，每年需要就業的總人數就在2000萬左右。就業是個大難題，壓力也很大。一方面，“就業難”和“招工難”并存，需求和供給不能完全匹配；另一方面，經濟增長方式的轉變使得節能環保減排等壓力增大，煤炭、化工等污染性企業在減少，用工需求降低。

　　解讀人：呂薇 褚福靈

　　城鎮參加基本養老保險人數累計增加1億

　　城鄉三項基本醫療保險參保率累計增長3%

　　城鄉三項基本醫療保險參保率和城鎮參加基本養老保險人數在“十二五”規劃指標中被明確提出，尤其是城鄉三項基本醫療保險參保率指標首次被列入規劃約束性指標。這意味著在民生問題上加大了政府的問責力度。

　　指標指出，到2015年將有3.57億人參保，這個數字是在過去增長的基礎上經過科學預測算出來的，作為預測性的數據，還有一定的彈性空間。現在我國的勞動從業人員在3.5億人左右，到了五年后，勞動從業人員應該在4.5億人左右，在4.5億勞動從業人員中實現3.57億人參保應該是比較有把握的。

　　解讀人：齊驥 顧云昌

　　城鎮保障性安居工程建設共增3600萬套

　　這是“十二五”規劃中新增的約束性指標之一，表明了政府解決夾心層住房問題的決心。目前中國的保障房覆蓋率不到7%，中央提出要將保障房覆蓋率提高到20%，于是有了3600萬套的目標。

　　根據計劃，今明兩年，開工建設的保障房數量要達到2000萬套，超過了過去十年保障房建設的總和。對于地方政府而言，難度和壓力都相當大，任務非常艱巨。資金如何落實？土地能否保證供應？這些都是問題。

　　國務院已經進一步細化了約談問責的標準和程序：先是約談，對保障性安居工程建設進度緩慢、租售管理和后期使用監管不力的，有關部門要約談省級及有關城市政府負責人。其次是報告和問責，對未能完成保障性安居工程目標任務的省級政府，要向國務院作出報告；有關部門要視情況，根據有關規定對相關負責人進行問責。

　　解讀人：鄭功成

　　全國總人口低于13.9億

　　這一約束性指標與計劃生育政策相聯系。從指標上看，人口只有4900萬的增長空間。應該說，這個指標反映的是現行計劃生育政策的連續性和嚴肅性。

　　解讀人：李玲

　　人均預期壽命增加1歲

　　人均預期壽命提高1歲首次成為我國五年規劃綱要指標之一，它對彌補GDP等傳統指標的缺陷，加快轉變社會經濟發展模式具有鮮明的指導意義。目前，全國的人均預期壽命是73歲。因在人均收入、醫療、教育等方面差距，全國不同區域的人均預期壽命差別非常大，如上海人均預期壽命已達到82歲。

　　預期性指標：

　　是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。政府要創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現。

　　約束性指標：

　　是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。