近日，工業和信息化部、人力資源社會保障部、商務部等七部門聯合印發了《深入推動服務型制造創新發展實施方案（2025—2028年）》（以下簡稱《實施方案》），為未來四年我國服務型制造的發展繪制了清晰的路線圖。

黨中央、國務院高度重視發展服務型制造。習近平總書記明確指出：“要推動先進制造業和現代服務業深度融合”。黨的二十大報告強調“推動現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“發展服務型制造”。2025年《政府工作報告》提出“加快發展服務型制造”。這一系列重要論述和戰略部署，為服務型制造發展提供了根本遵循。

《實施方案》明確提出，到2028年，服務型制造在制造業高質量發展中的作用進一步增強，要完成20項標準制定，打造50個領軍品牌，建設100個創新發展高地，標志著我國推動制造業與服務業深度融合進入了一個系統化、精準化、創新化的新階段。

政策升級：從“專項行動”到“創新發展”

服務型制造是將服務深度嵌入制造業產品全生命周期和各環節，實現制造與服務融合發展、促進信息化和工業化深度融合、加快建設現代化產業體系的新型產業形態，對增強制造業價值創造能力、提升制造業發展質量效益具有重要作用。

2016年以來，工業和信息化部聯合相關部門先后印發實施《發展服務型制造專項行動指南》（以下簡稱《專項行動指南》）、《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），服務型制造發展取得積極成效，對制造業高質量發展賦能作用逐漸顯現。但還存在關鍵技術供給能力薄弱、標準體系尚不健全、典型模式分行業分領域應用不平衡、統計監測難度較大等問題。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，針對性解決當前問題，并將服務型制造推向更深層次、更高質量的發展階段，七部門制定了本次《實施方案》，這是國家層面在服務型制造領域的又一重要政策部署。如果說此前數年的政策是引導制造業從“0到1”認識并嘗試服務型制造，那么這份新《實施方案》則標志著推動工作進入了“從有到優”、“由點及面”的深度攻堅階段。與過去的《專項行動指南》和《指導意見》相比，本次方案最鮮明的特征在于直面“創新發展”的核心挑戰。

“從創新發展的角度看，這次《實施方案》確實有三個非常突出的亮點。”蘭州大學經濟學院副教授周平錄對中國工業報表示，《實施方案》最大的變化是從“部門推動”走向了“系統協同”。以前更多是政策在引導、理念在推廣，而這次強調的是科技創新和產業創新的雙向融合，構建起了從技術攻關、模式創新到標準體系、品牌培育、示范高地的一整套創新鏈條，推動服務型制造從“補位式創新”真正走向“結構性重塑”。

在創新內容上，《實施方案》不再是單點突破，而是強調融合攻關。過去我們往往關注某項單一技術，比如智能制造或工業互聯網，而這次更強調以場景為牽引，把需求感知、研發設計、協同交付、智能運營串成一個完整的創新閉環，推動共性關鍵技術的系統化協同。

在創新模式上，《實施方案》從“示范推廣”邁向了“場景驅動”和“價值共創”。也就是說，不僅僅是總結經驗、樹立標桿，而是通過構建典型場景、開放平臺、共享工廠，讓服務型制造真正融入生產端、消費端和國家戰略端，實現產業生態層面的價值共創。

《實施方案》提出了7項主要任務，首先就是加強關鍵共性技術攻關和模式創新，不僅提出了發布“服務型制造關鍵共性技術清單”這一精準發力點，推動解決核心技術供給薄弱的問題，更旗幟鮮明地鼓勵“探索服務型制造新模式”。

蘇商銀行特約研究員高政揚告訴中國工業報，在關鍵技術攻關方面，《實施方案》提出聚焦需求感知、集成研發設計、協同交付部署、智能運營監測管理等核心環節，建立“技術攻關、成果轉化、應用迭代”的閉環機制，將攻關方向與制造業實際痛點精準對接。同時，強化與工業智能技術的攻關聯動，推動服務型制造與智能制造深度融合。

另外，在模式創新方面，升級共享制造、個性化定制等模式，《實施方案》更前瞻性提出“模型驅動研發”等新型模式，通過技術創新與模式創新的雙向賦能，形成技術突破、模式創新、價值提升的良性循環。這種從技術、模式、生態的全鏈條創新設計，或將有效解決服務型制造“最后一公里”問題，推動制造業從單純產品制造向產品、服務、解決方案的綜合價值創造轉型。

在“關鍵技術攻關”和“探索新模式”方面，還應如何具體推動？

周平錄建議，第一，要打破行業壁壘，構建跨領域的協同創新機制。可以依托國家重點實驗室、制造業創新中心這些平臺，把人工智能、數字孿生、工業互聯網等關鍵技術納入服務型制造的核心體系，通過“揭榜掛帥”“協同攻關”等方式，讓企業、高校和科研院所真正形成共研共創、成果共享的創新生態。第二，要堅持“技術+模式”雙輪驅動。技術突破本身不夠，還要和商業模式創新結合起來，比如在全生命周期管理、總集成總承包、共享制造、個性化定制等方面做試點探索，形成從技術原型到模式示范、再到標準推廣的閉環機制，讓技術成果真正轉化為可復制、可持續的商業價值。第三，要以場景為核心推動模式創新。地方政府在政策和產業導向上可以聚焦一些典型場景，比如新能源裝備的遠程運維、智能制造的全流程服務、醫藥或電子制造的全生命周期管理等，通過“應用牽引—標準約束—生態賦能”的方式，打造一批產業級的服務型制造示范區，讓模式創新從企業試點走向行業共識，最終形成完整的產業生態。

因業施策：破解應用不平衡

服務型制造并非“一刀切”的萬能公式，其在各行業的應用深度和形態本就存在天然差異。針對當前存在的“典型模式分行業分領域應用不平衡”問題，《實施方案》提出“分類推進服務型制造模式推廣應用，分行業分領域推進服務型制造典型模式廣泛普及”。這意味著，政策導向將更加精細化和定制化。

對此，周平錄分析道，在服務型制造模式具體推廣中，關鍵是要“分業施策、分類推進”。一是要根據行業特點和數字化基礎分層推進，比如對裝備制造這類技術密集型行業，要重點強化“產品+服務”的系統解決方案，推動從賣設備轉向賣“整體產能”和“運維服務”，比如通過遠程監測、預測性維護和全生命周期管理來提升附加值。二是對消費品行業來說，更重要的是通過數字化手段實現個性化定制和柔性生產，比如依托大數據、云設計和C2M（客戶直連制造）平臺，打造消費者深度參與的服務型制造模式。三是對于數字化基礎薄弱的傳統行業，則應從數字化改造切入，逐步建設基礎數據平臺和工業互聯網節點，先解決“能連、能看、能管”的問題，再談“能服務、能創新”的目標。

天娛數科首席數據官吳邦毅接受中國工業報采訪時表示，在服務型制造模式推廣過程中，“分行業分領域應用不平衡”的核心矛盾，本質是“通用數字化方案”與“行業個性化需求”的錯配。解決思路是應始終圍繞“先頂層對齊戰略、再中層適配行業、最后底層落地場景”的遞進邏輯展開，既錨定國家數字化轉型的宏觀方向，又貼合不同行業的產業基因，更依托自身3D數據集、具身智能、空間智能大模型等核心技術能力，提供可落地的實踐路徑。

具體來看，無論是裝備制造的“全生命周期智能服務”，還是消費品行業的“精準供需匹配”，最終都需要“技術工具化、服務場景化”才能落地。對數字化基礎薄弱的行業，可提供“標準化工具包”（如輕量化數字孿生模塊、AI營銷輕量版、低代碼搭建平臺），降低數字化門檻，幫助企業快速啟動轉型；對數字化基礎較好的行業，可提供“定制化解決方案”（如設備全生命周期智能運維系統、C2M定制平臺），深度融合企業業務流程，實現“數據+三維+智能”驅動的業務升級；此外，還可通過“智者千問大模型+空間智能引擎”為各行業提供通用能力——裝備制造企業可通過大模型“對話式查詢設備健康數據、自動生成運維報告”，消費品企業可通過大模型“自動分析用戶需求、生成運營方案”，大幅降低技術使用成本與學習成本。

周平錄進一步建議，要強化行業龍頭企業的引領作用，讓它們牽頭打造一批典型示范項目，帶動上下游共同轉型。要推動跨行業經驗交流與技術遷移，把制造業數字化、智能化的先進做法推廣到傳統行業，形成可復制的模式樣本。這樣才能讓服務型制造從“點上突破”走向“面上普及”，真正實現跨行業、跨領域的均衡發展。

賦能主體：中小企業轉型壓力何解？

宏偉的藍圖最終需要千千萬萬的企業來繪就。然而，對于廣大中小企業而言，向服務型制造轉型常面臨“不敢轉、不會轉”的困境。對此，《實施方案》將“激發經營主體發展活力”作為核心任務之一，其政策著力點正是為了化解這些痛點。

高政揚表示，在激發經營主體發展活力方面，企業將受益于一個更加協同的融通發展生態。《實施方案》表示將引導龍頭企業開放平臺資源，構建“硬件+軟件+服務”的產業模式，更支持培育一批服務型制造轉型方案提供商。這意味著一家無力獨立開發數字化轉型系統的中小企業，可以從市場采購成熟的、經過驗證的轉型解決方案，大幅降低試錯成本和技術門檻。

在夯實發展底座方面，將受益于新型基礎設施的普惠化接入和資源共享。《實施方案》要求深化“5G+工業互聯網”融合應用，并按需布局算力基礎設施，為中小企業提供低成本、高可靠性的數字底座。特別是“共享制造培育提升行動”，針對中小企業資源閑置與不足并存的矛盾。通過推動建設共享制造平臺和共享工廠，中小企業可以像“網購”一樣，在平臺上分包其他企業的閑置產能或租用共享工廠里的高端設備，從而以極輕的資產模式，承接過去因設備或技術限制而無法完成的訂單，極大地優化資源配置，降低固定資產投資風險。

在周平錄看來，金融支持上，《實施方案》特別強調要完善“生產性金融服務”體系，也就是說，不僅提供貸款融資，更注重“產融結合”。比如，通過設備融資租賃、訂單質押、供應鏈金融等方式，幫助中小企業緩解現金流壓力；同時，引導銀行和保險機構開發面向服務型制造的專屬金融產品，讓企業能以更低成本獲得發展資金。人才與能力建設方面，《實施方案》也給出了具體路徑。比如，鼓勵高校、科研院所與產業集群共建培訓基地，為企業培養復合型服務型制造人才；同時，通過政府補貼、專項培訓、產教融合項目等方式，幫助企業提升員工的數字化和服務化能力。

總體來看，這次《實施方案》最大的特點是“接地氣”——它不僅關注宏觀層面的體系建設，更注重企業端的可操作性。這些措施有望有效解決中小企業“不敢轉、不會轉、轉不起”的困境，通過降低轉型成本、提升轉型效率，讓中小企業真正享受到服務型制造帶來的價值提升。

衡量成效：量化指標，如何定義真正的“成功”？

《實施方案》設定了到2028年完成20項標準、打造50個領軍品牌、建設100個創新發展高地等量化目標，為發展樹立了明確的里程碑。

應如何衡量這些“領軍品牌”和“創新發展高地”的成效？

前金融從業者、現深圳東風環境有限公司副總裁胡雙對中國工業報指出，對領軍品牌的衡量，除品牌價值外，應考核“服務收入占比”“客戶復購率”“服務利潤率”等財務指標。對創新發展高地的衡量，可增加“服務型制造企業密度（家/平方公里）”“產業鏈本地化協同率”等區域生態指標。

“真正的考核應在三個定性維度。”胡雙表示，一是價值鏈提升度，即衡量一個高地或品牌是否讓制造業從“成本競爭”轉向“價值競爭”。如是否形成了新型數據服務、知識產權或算法模型的收入來源。二是產業協同度，即衡量其與上下游企業的協同數字化程度，如供應鏈信息透明度、共性技術平臺共享率。三是生態可持續度，即衡量創新高地是否實現了綠色制造、碳足跡可追溯、循環利用體系等長期價值。

周平錄同樣表示，成效不能只看數量，更要看質量和帶動效應。首先，從品牌角度來說，真正的“領軍品牌”要體現出技術領先性和服務創新力，不僅在國內市場具備高市場份額，更要在國際市場上具備產業鏈整合和品牌溢價能力。其次，從創新高地的角度看，要評估其在集聚創新資源、孵化新模式、帶動區域產業升級方面的貢獻，比如是否形成了跨界協同創新生態，是否成為上下游企業數字化轉型的示范標桿。第三，還要關注這些品牌和高地的可持續發展能力，即它們能否持續輸出創新成果、形成標準引領，并帶動相關產業形成正向循環，而不是“一次性工程”。

至于在《實施方案》提出的“促進制造業優化資源配置、提升價值鏈”這一根本目標上，周平錄認為有三項關鍵的定性衡量標準。第一，要看創新的“滲透深度”，也就是服務型制造是否真正融入了生產全過程，實現從制造向“智造”“服造”的轉變。第二，要看產業的“協同廣度”，評估不同環節之間的協作是否更加緊密，比如設計、生產、服務是否實現數據貫通與價值共創。第三，要看轉型的“價值貢獻度”，也就是服務型制造是否帶來了產業附加值提升、就業結構優化和生態鏈完善。

“簡單來說，我們不僅要看‘做了多少’，更要看‘做得怎么樣’‘帶來了什么’，這才是衡量服務型制造高質量發展的關鍵標準。”周平錄說。