中國電力工業改革，最早是為解決缺電的難題而開始的。

   1978年之前，全國經歷了十幾年的長期缺電局面，各省（區）市大城市的企業經常停三開四，拉閘限電。經電力部調查1978年全國缺電1000萬千瓦，缺電原因就是缺乏投資。當時電力仍由國家制定計劃、立項撥款，電力部一家獨辦。“一家辦電”，“多家用電”各省（區）市爭搶總量不大的“電力蛋糕”。

   在此情況下，國家計委建議中央和地方合作辦電，實行“誰投資，誰用電，誰受益”的辦法。1981年山東龍口電廠一期2臺10萬千瓦機組開工建設，總投資2.05億元。中央和地方各出部分投資，中央投資從國家計劃內解決，地方投資從地方全民企業、鄉鎮企業、生產大隊分年集資。

   龍口電廠開工是中國電力工業發展史上具有開創意義的一件大事，它打破了電力部門獨家辦電，實行中央和地方合作辦電，并且初步試探了股份制辦電。自2003年以后，江蘇諫壁，上海閘北以及其他省（區）市相繼仿效，從合作辦火電，到合作辦水電，如廣西巖灘、湖北清江、四川二灘、云南漫灣等大型水電站都采取中央、地方合資辦電方式。

   1983年水電部根據中央指示，召開農村電氣化試點縣座談會，國務院批轉了水電部“關于積極發展小水電建設中國式農村電氣化試點縣的報告”。

　　    之后，全國縣以下用電量從1978年的242億千瓦時，增長到1998年的4599億千瓦時。20年農村用電增長19倍。1998年6月前全國約2400個縣，其中760個縣級電力企業由中央電力部門直管直供，1040個地方所屬縣級供電企業由省級電力公司采取躉售方式供電，其余600個縣級電力企業是地方自建、自管、自供、枯水期從大電網補充供電的、以小水電為主的供電企業。這次會議形成了以地方為主發展農村電氣化事業的模式和政策措施。

   改革方向之爭

   1978年之前，電力經營實行統收統支政策，即經營收入上繳國家財政、基本建設及維持簡單再生產的支出由層層編制生產基本建設計劃、逐級進行審批調撥。從建國以來到1978年一直實行低廉的銷售電價，中央、省（市）區各級電力部門都稱不上是有自主經營、自我發展、自我改造能力的企業。1978年后經過放權讓利，承包經營，下放企業自主權的改革后，各級電力企業才逐步獲得活力。

   1978年以來，電價改革主要出臺了三項改革措施：一是實行“新電新價”，1985年6月國務院批轉國家經委“關于鼓勵集資辦電，實行多種電價的暫時規定”，對集資新建的電力項目實行還本付息的原則核定電價水平，打破了單一的電價模式，培育了按照市場規律定價的機制；二是出臺了“二分錢”的電力建設基金，為各省（區）市地方電力企業擴大再生產提供了穩定的資金渠道；三是實行“燃運加價、煤電聯動”，隨著燃料、運輸價格上升相應提高上網電價，2003年國務院又批準了國家發展改革委制定的“電價改革方案”，方案中規定配合電力體制改革將逐步推行發、輸、配、售電價四個環節的電價形成機制和電價管理原則，為電力工業市場化改革奠定了基礎。

   1987年7月國務院負責人在“全國電力體制改革座談會”上提出“政企分開，省為實體，集資辦電，聯合電網，統一調度”的電力體制改革20字方針，強調為了解決缺電，在中國以各省（區）市為主體發展經濟的情況下，以省（公司）為實體，有利于加快電力建設。

　　同時，電網是跨省的，跨省電網采取聯合電網方式，便于“同舟共濟、團結治網”。跨省電網和省電網都要成為各種所有制、各種不同形式電網的聯合體。而電網仍要維持統一調度，分級管理的體制。

   1989~1991年，中國五大區域電力公司除東北成立電力總公司外，華東、華北、華中、西北四大區域電力公司都通過各區域電網領導小組的討論，決定成立區域電力聯合公司，確定了區域電力公司和各省（區）市電力公司都為公司法人實體，并且實行在區域聯合電網內水、火互濟、互通有無，削峰填谷、互為備用、穩定頻率，安全供電等“同舟共濟、團結治網”的管理模式。

   1997年國務院發出通知組建國家電力公司，通知規定：“國家電力公司是國家授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國家電網的企業法人。國家電力公司不是一個行政性公司，而是一個以資產為紐帶，按現代企業制度組建的一家大型國有公司。”

   國家電力公司組建后，電力部隨之撤消。而國家電力公司新任領導，卻不是遵照國務院的要求去辦企業的。國家電力公司強調電力工業具有“自然壟斷”特性，不僅要對電網、骨干電廠、調峰調頻電廠都要“管住”，而且還要對核電、天然氣及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出問題；還強調對電網實行四統一，即：“統一規劃、統一建設、統一調度，統一管理”，電網經營企業要“集市場單一購賣者、市場交易中心，生產調度中心為一體”等等，回復到改革前電力工業部“集中、垂直、一體化”的壟斷管理體系，國務院的通知成為一紙空文。

   20世紀末21世紀初，電力工業發展環境發生了明顯變化，一是集資辦電發展迅速，二是國家電力公司統一管理電網，又有直屬發電廠在電網調度上偏重直屬，輕視非直屬，廣大地方電力企業要求在電量、電價、電費上給予“公平、公正、公開”待遇。

   中央要求改革的總體目標是：“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，促進全國聯網，構建政府監督下的政企分開，公平競爭，開放有序，健康發展的市場體系。”
  
   根據中央的要求，從2000年開始到2002年，“電力體制改革方案”在國家發改委牽頭下，廣泛征求電力系統內外人士的意見，醞釀了整整兩年。而電力系統卻認為：電力行業是壟斷行業，電力生產運行特性是“發、輸、配一體運行，產、供、銷同時完成”，擔心改革影響電網安全穩定運行，因此，電力工業需要集中管理……等等。

   2002年初，國務院常務會議討論，最終才通過了“電力體制改革方案”，自當年3月正式公布施行，電力工業進入了市場化改革的新時期。

   重發輕供不管用

   從2003年到2008年，“電力體制改革方案”頒布施行已經5年，5年內重組了國家電力公司，成立國家電網公司，南方電網公司，五大發電集團公司和四大輔業集團公司，共11個集團公司。2003年成立國家電力監督管理委員會和頒布了“電力監管條例”。

   但是改革并不是一帆風順的，電網企業主輔分離、主“多”分離的改革滯后；電網輸配分開及農電體制改革停滯不前；電價改革仍需要積極推進。

   中國是發展中國家，面對長期缺電瓶頸，在電力發展上卻一直存在“重發輕供不管用”的問題。在電網建設上，則更加朝著遠距離、超高壓乃至特高壓輸電方向發展，電網結構特別是受端系統和廣大農村電網規劃建設十分滯后，城市配網和農網建設更是遠遠落后于主網建設，歷史欠賬甚多。

   在管理體制上，追求直管、代管、控股，而缺乏真誠幫助、扶植農村電網的思想。對于大電網、大城市一旦發生停電，固然應該十分重視，緊急組織搶修保電，而對農村停電有時甚至十天半月沒有及時修復的問題卻長期忽略，并且這種事件并不鮮見。

   事實上，國有大中型電力企業都應該要堅持公用事業性質，堅持“以人為本”的理念，不能利用壟斷地位侵占國有資產，轉移國企利潤，更不能在壟斷條件下“私有化”發電企業和電網企業。而對待地方電力企業，則不能采取壓制的辦法，廉價購電、高價賣電、殺價收購小水電和地方電網、謀取小集團利益的這些行為，需要被明令禁止。

   從上世紀90年代起，各省（區）市陸續建立地方電力、能源、建設投資公司，形成地方辦電的生力軍。30年電力工業改革開放的歷史就是打破獨家辦電、實行投資主體多元化的歷史。30年歷史證明電廠可以大家辦，尤其是廠網分開后，五大電力集團和眾多地方投資企業合作興辦電廠，互相參股、控股，按“公司法”組成有限責任公司或股份有限公司，正在走向現代企業制度。

　　拖后腿的電網問題

   既然電廠可以大家辦，電網為什么不能按股份制的辦法大家來辦呢？目前，電網發展嚴重滯后于電源發展，其原因是電網仍沒有打破一家獨辦的局面。
[page_break]

   廠網分開后，電源投資主體猛增，從2002年~2006年，電源年投資額從747億元，增加到3122億元，平均增長高達43%，而同期電網投資從1578億元增加到2106億元，年均增長僅8%。

   目前，電網公司是一家擁有1.3萬億巨額國有資產的獨資企業，名義上是所謂的“集團化運作，集約化經營，精細化管理”，但實質是傳統的“集中、垂直、一體化”高度壟斷的管理體制。從上到下，各級電網企業都沒有進行現代化企業制度改造，因此大小腐敗案件不斷產生，缺乏有效監督。

   因此，需要按照發電廠實行現代企業制度的經驗，按照國務院文件所確定的改革方針和步驟對國家電網公司、區域電網公司、各省（區）市電力公司和縣級供電企業逐級進行現代企業制度的改造。

   對電力企業進行現代企業制度改造是中央和國務院的既定方針，多元投資主體集資、合資、互相控股、參股辦電、客觀上需要按照公司法組成股份制公司。而對電網公司來說，為了扭轉電網發展滯后局面，勢必也要實行多元化投資主體集資、合資、互相控股、參股辦網，堅持“一家辦網，一家管網”，已經走進死胡同，電網滯后局面永遠擺脫不了的。

   因此，對國家電網公司、區域電網公司到各省（區）市電力公司、縣一級電力公司企業實行現代企業制度改造，是一項必須進行的改革措施。

   30年改革特別是廠網分開的改革，證明電力體制改革和電力運行特性可以得到完美的結合。

　　擔心改革是否會把電力系統搞亂，影響電網安全穩定運行的疑慮可以完全打消。全世界多數國家的發、輸、配、售電力企業，有眾多投資主體主要是私營企業組成，他們都是分開管理經營的。

   此外，30年電力工業改革的一條重要經驗就是要調動中央和地方兩個辦電積極性，上世紀80年代初中央對發展農村電氣化事業已經確定“地方為主，縣為實體，自主經營，統一調度”的原則，建立了占全國2/3縣的地方所屬縣級農電企業。

   5年實踐已經證明，中央企業“代管”、“控股”、“改制”地方企業等等，都不能促使地方農電事業的進一步發展。尤其是今后二三十年，為了開展新農村、新城鎮的建設，為了更有效地開發、利用當地小水電、風電、太陽能、沼氣、生物質能發電等可再生能源和加強受端電網和基礎電網的建設，更要進一步發揮中央、地方、企業，以及公營、民營等各方面的積極性。因此，需要堅持國務院文件規定的，組織縣級股份制供電企業，以地方為主進行農電體制改革。

   注：（作者1985年任水電部政策研究室副主任，1988年任中國電力企業聯合會秘書長。離休后，2003年任中國投資協會能源研究中心副會長，地方電力委員會顧問，是電力工業改革30年的親歷者。）