早報記者 周云

　　中國政府改革的步伐正在加快，亦得到世界認(rèn)同。

　　昨天，中國國務(wù)院通過了“大部制”改革部分方案。世界銀行也于24日發(fā)布2008年《全球施政指標(biāo)報告》（Worldwide Governance Indicators，以下簡稱《報告》）。《報告》顯示，許多發(fā)展中國家在控制腐敗方面取得重要進(jìn)展，其中有些國家總體施政情況的衡量指標(biāo)已經(jīng)與富裕國家不相上下，尤其是中國，在“政府效能”方面得分很高，接近發(fā)達(dá)國家水平。

　　但與此同時，幾乎同樣數(shù)量的國家的數(shù)項(xiàng)施政指標(biāo)出現(xiàn)倒退，導(dǎo)致十年來全球施政的總體質(zhì)量并未取得多大改善。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任任建明告訴早報記者，治理（Governance）這個概念是上世紀(jì)90年代提出的一種多元管理概念，針對政府主導(dǎo)下的統(tǒng)治而提出的，它強(qiáng)調(diào)的是公民、社會、媒體的參與互動。世行是希望通過這個報告所作的評估，在治理方面起到引領(lǐng)、導(dǎo)向作用，以增加各國政府管理的透明度和民主性。

　　施政優(yōu)劣不以國家貧富論

　　關(guān)于施政狀況，報告作者的定義是：在一個國家內(nèi)行使權(quán)力的傳統(tǒng)和制度，包括：政府的選擇、監(jiān)督和更換流程；政府有效制定和實(shí)施政策的能力；公民及國家對經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系管轄制度的尊重。根據(jù)這個定義的要素，報告定義了六個施政狀況指標(biāo)，分別是發(fā)言權(quán)與問責(zé)制、政治穩(wěn)定與杜絕暴力、政府效能、監(jiān)管質(zhì)量、法治以及腐敗控制，對全球212個國家和地區(qū)進(jìn)行綜合考查。

　　報告顯示，無論收入高低，都有施政良好的國家。包括斯洛文尼亞、智利、匈牙利、拉托維亞、立陶宛等十多個新興國家在主要施政指標(biāo)方面的得分都高于希臘或意大利等工業(yè)化國家。

　　“有些國家在施政上正在快速進(jìn)步，其中包括非洲國家，說明需要設(shè)立一個‘非洲樂觀度’指標(biāo)”。世行學(xué)院施政部主任、參與撰寫報告的丹尼爾•考夫曼說。不過他同時也承認(rèn)，國家間的差別非常大，“這些國家的政治領(lǐng)導(dǎo)人、民間社會和私營部門都認(rèn)識到，良好的施政和控制腐敗是持續(xù)增長和分享型增長的重要前提條件，取得這些進(jìn)步是改革的結(jié)果。”

　　任建明也指出：“治理水平不是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家是有可能在短期內(nèi)，在治理上取得改善，超越發(fā)達(dá)國家的。”

　　不過，報告承認(rèn)，另一些國家的施政指標(biāo)在惡化，如津巴布韋、科特迪瓦、白俄羅斯、厄立特里亞和委內(nèi)瑞拉等。還有許多國家施政情況沒有明顯變化，因此過去十年全球施政總體質(zhì)量并無多大改善。

　　 “大部制”提升政府效能

　　在關(guān)于中國的章節(jié)中，中國在“政府效能”方面得分達(dá)到61%，接近發(fā)達(dá)國家水平。在“法制”和“管理質(zhì)量”方面接近中等水平。世行發(fā)展研究部高級經(jīng)濟(jì)師魁恩表示，報告對中國的評估基本符合國際社會對中國政治經(jīng)濟(jì)情況的認(rèn)知。“中國表現(xiàn)良好的一個方面是政府效率，得分為60%-70%，表明全球65%左右的國家在這方面落后于中國。”他說。

　　分析指出，隨著中國發(fā)展，中國政府推出了一系列提升政府效能的措施和法規(guī)，比如“大部制”改革，實(shí)行大部門體制是發(fā)達(dá)國家通行的做法。此外，中國政府2007年提出的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，對政府而言，這部法律不僅要求行政系統(tǒng)增強(qiáng)緊急動員能力，它更確立了一種基于緊急事態(tài)的考量標(biāo)準(zhǔn)。這一系列動作為中國在“政府效能”方面獲得高分起到作用。

　　 是改革改善了施政

　　報告強(qiáng)調(diào)，從施政和發(fā)展的關(guān)系來看，改善施政能夠促進(jìn)發(fā)展，而不是首先需要發(fā)展才能夠改善施政。

　　報告顯示，改革能夠改善并且的確改善了施政，盡管有些國家的起點(diǎn)非常低。例如加納、印度尼西亞的“發(fā)言權(quán)與問責(zé)”指標(biāo)；盧旺達(dá)的“政治穩(wěn)定性與杜絕暴力”指標(biāo)；阿富汗和埃塞俄比亞的“政府效能”指標(biāo)；格魯吉亞和剛果民主共和國的“監(jiān)管質(zhì)量”指標(biāo)；塔吉克斯坦的“法治”指標(biāo)；利比里亞的“腐敗控制”指標(biāo)等。而且，改善施政有助于消除貧困和提高生活水平。

　　在任建明看來，腐敗問題依然構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“目前，全球反腐合作總的趨勢是在加強(qiáng)。但我認(rèn)為多數(shù)國家腐敗仍然十分嚴(yán)重，只有10多個國家和地區(qū)可以稱得上比較清廉。醫(yī)療、司法、建筑等方面的腐敗對民主、公平、正義和全球利益都造成了很大損害。”他說。

　　世行的《報告》到今年已經(jīng)是十年內(nèi)的第七版，成為全球決策者和民間團(tuán)體衡量政府施政水平的一個重要依據(jù)。

　　 世界銀行六項(xiàng)施政狀況指標(biāo)定義

　　發(fā)言權(quán)與問責(zé)：一個公民能在多大程度上參與選擇政府，言論自由、結(jié)社自由和媒體自由。

　　政治穩(wěn)定與杜絕暴力：政府因?yàn)檫`憲或暴力手段（包括恐怖行為）而喪失穩(wěn)定的可能性。

　　政府效能：公共服務(wù)的質(zhì)量、政府服務(wù)的能力及其相對于政治壓力的獨(dú)立性；政策制定行為的質(zhì)量。

　　監(jiān)管質(zhì)量：政府提供穩(wěn)健的政策和監(jiān)管制度，借以創(chuàng)造條件促進(jìn)私營部門發(fā)展的能力。

　　法治：社會成員對社會規(guī)則的信心大小和遵循程度，包括契約執(zhí)行、財產(chǎn)權(quán)、警察和法庭的質(zhì)量，發(fā)生犯罪和暴力的可能性。

　　腐敗控制：利用公權(quán)牟取私利的程度，包括輕微和嚴(yán)重的腐敗行為，精英和私人利益集團(tuán)“把持”國家的程度。