在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，2009年經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)鎖定在保增長上。

　　4月29日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》(下稱《意見》)。按照慣例，通過國務(wù)院審議后，《意見》不久將對外公布，具有改革任務(wù)的各部委將圍繞改革重點(diǎn)制定相應(yīng)的實(shí)施步驟。

　　體改三大看點(diǎn)出爐

　　今年經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是保增長，具體將下放投資核準(zhǔn)權(quán)限，進(jìn)行收入分派改革，試行社保基金預(yù)算制。

　　據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)人士透露，相比往年改革指導(dǎo)意見，今年經(jīng)濟(jì)社會體制改革的重點(diǎn)將圍繞擴(kuò)內(nèi)需、保增長等主題展開。也就是說，盡管09年的《意見》也包括財(cái)稅、金融、農(nóng)村、投資、社會體制、民生、行政管理體制等十幾項(xiàng)改革要求，但從操作時(shí)間上給出了近期和中長期安排。

　　圍繞保增長擴(kuò)內(nèi)需，近期重點(diǎn)將進(jìn)行四項(xiàng)改革：投資體制改革、拓寬民間投資渠道、加快就業(yè)和收入分配改革、推進(jìn)民生領(lǐng)域改革。而中遠(yuǎn)期改革任務(wù)，即事關(guān)全局與長遠(yuǎn)的改革重點(diǎn)鎖定在財(cái)稅、農(nóng)村、金融三個(gè)領(lǐng)域。

　　而從操作細(xì)節(jié)上看，修改政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄、收入分配改革方案、包括社保基金預(yù)算制度在內(nèi)的財(cái)稅改革，將成為今年體制改革的三大重要看點(diǎn)。

　　下放投資核準(zhǔn)權(quán)限

　　作為具有“改革”職能的國家發(fā)改委，每年都會受國務(wù)院委托制定當(dāng)年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。上述國家發(fā)改委人士表示，相比往年改革意見上報(bào)和審議時(shí)間(大概每年7月)，今年提前了2個(gè)月。中央要求發(fā)改委盡快出臺改革方案，在推出保增長的措施同時(shí)，要抓住時(shí)機(jī)消除深層次體制機(jī)制障礙。

　　《意見》第一項(xiàng)改革重點(diǎn)就鎖定在我國投資審批體制政策改革上。

   記者獲悉，《意見》明確提出，今年要抓緊出臺修訂后的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，最大限度地縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。

　　作為我國投資體制改革的破題之舉，2004年7月，國家正式公布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。與此同時(shí)，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》(以下簡稱《目錄》)也于同日公布。

　　按當(dāng)時(shí)計(jì)劃，《目錄(2004年)》大約每兩年調(diào)整一次，但此后4年一直未有修改和調(diào)整。

　　實(shí)際上，國家發(fā)改委已經(jīng)在今年1月初召開內(nèi)部會議進(jìn)行討論。核心議題即是重新調(diào)整《目錄(2004年)》的內(nèi)容。據(jù)參與討論的發(fā)改委有關(guān)人士透露，修訂的初步方向是，將把部分投資項(xiàng)目權(quán)限下放給地方，同時(shí)把部分投資權(quán)“平移”給國務(wù)院其他五部門。

　　其中，將對一般性“社會事業(yè)”領(lǐng)域的投資審核權(quán)全部下放到地方。

　　“這種修訂有利于擴(kuò)大地方積極性，減少跑部現(xiàn)象。”中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯對本報(bào)記者分析，如果投資權(quán)下放，就能更多地發(fā)揮地方和社會的積極性。

　　而《意見》對推進(jìn)投資體制改革的意義定義為，“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，激發(fā)市場投資活力。”

　　除修訂《目錄》、下放投資權(quán)外，《意見》也提出投資體制領(lǐng)域中的深層次改革要求，即科學(xué)界定政府投資領(lǐng)域和范圍，充分發(fā)揮政府投資對社會投資的引導(dǎo)和帶動作用。

　　“投資拉動短期看可以解決內(nèi)需不足，但長期看出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性偏差。”和諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家一樣，王小魯擔(dān)心，政府投資如果過多鎖定在生產(chǎn)領(lǐng)域，會帶來產(chǎn)能過剩，擴(kuò)大了供給矛盾。同時(shí)，可能導(dǎo)致對社會資本的“擠出效應(yīng)”。

　　中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，“應(yīng)該由市場來決定投資主體的投資意愿，而不是政府。”界定政府投資的范圍，是投資體制改革的關(guān)鍵。而民間不投資的非盈利性、社會又必需的項(xiàng)目，政府要投資；民間要投資的盈利性項(xiàng)目，不涉及國家安全的，政府要退出。

　　慎對社會資本“擠出效應(yīng)” 體改三大看點(diǎn)出爐

　　顯然決策者已看到上述問題。據(jù)悉，《意見》提出，要“加快研究鼓勵民營資本進(jìn)入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動社會投資”。

　　其中，《意見》提出要加快出臺鐵路體制改革方案。

　　除了修訂《目錄(2004年)》，調(diào)整政府投資權(quán)限和范圍，《意見》還提出，要制定出臺《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》。

　　“出臺全國性政府投資條例，有利于規(guī)范各級政府投資活動。”上述發(fā)改委人士分析，政府投資從項(xiàng)目論證、立項(xiàng)、工程招標(biāo)、資金管理，到質(zhì)量跟蹤、項(xiàng)目驗(yàn)收、綜合評價(jià)，再到事后審計(jì)和責(zé)任追究，需要有一系列規(guī)范要求。但目前還沒有制定相關(guān)的全國性文件。

　　收入分配改革方案將出

　　除投資體制改革外，2009年改革另一“重頭戲”是收入分配改革。

　　據(jù)悉，《意見》提出加快出臺關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則。據(jù)國家發(fā)改委人士透露，盡管前兩年體制改革意見中也寫入了該點(diǎn)，但從高層態(tài)度和操作上看，今年有望出臺收入分配總體改革方案，即收入分配改革的指導(dǎo)意見。

　　事實(shí)上，有關(guān)收入分配制度改革的方案已于2006年初步擬定。消息顯示，《推進(jìn)收入分配制度改革的意見》草稿一度進(jìn)入最后征求意見階段。但此后改革方案卻一直沒有亮相。

　　“一是制度設(shè)計(jì)難度大，二是利益調(diào)整阻力大。”王小魯分析，收入分配涉及財(cái)稅體制改革、社保制度設(shè)計(jì)等多個(gè)層面，這樣，政策設(shè)計(jì)和重構(gòu)利益格局，不是一件簡單的事情。

　　據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)人士透露，發(fā)改委在2007年、2008年，分別舉行了四次內(nèi)部征求意見討論會，組織有關(guān)部委官員和學(xué)者，進(jìn)一步論證和修訂改革總體方案。并于今年3月再次組織了內(nèi)部討論會。目前，收入分配總體方案基本成型，有望今年出臺。

　　“要真正改變經(jīng)濟(jì)增長模式，根子還在收入分配領(lǐng)域。”王小魯稱，當(dāng)前宏觀背景下啟動收入分配改革的意義在于，通過收入分配調(diào)整真正啟動國內(nèi)內(nèi)需和消費(fèi)，尤其解決中低收入者消費(fèi)不足的問題。

　　對此，《意見》也給出了明確要求，即“加快推進(jìn)民生領(lǐng)域改革，改善居民支出預(yù)期與消費(fèi)意愿”。

　　2009年，民生領(lǐng)域改革內(nèi)容有四大領(lǐng)域：衛(wèi)生、教育、社保、住房。

　　如在教育改革任務(wù)中，《意見》提出，要制定出臺《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，開展農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)政策試點(diǎn)，加快建立進(jìn)城務(wù)工人員子女平等就學(xué)制度等。

　　“教育改革是‘十二五’期間的改革重點(diǎn)。”上述發(fā)改委人士透露。

　　試行社保基金預(yù)算制度

　　在長遠(yuǎn)改革方面，《意見》將重點(diǎn)鎖定在財(cái)稅、農(nóng)村、金融三個(gè)領(lǐng)域。

　　“財(cái)稅體制改革既是當(dāng)前重點(diǎn)，也是長期任務(wù)。”上述發(fā)改委人士表示，《意見》給出的相關(guān)具體政策方向是：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)房地產(chǎn)稅、城建稅、教育費(fèi)附加等稅制改革；研究推進(jìn)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度；改革資源稅；研究開征環(huán)境稅；研究開征不動產(chǎn)稅。

　　除上述具體改革內(nèi)容，《意見》還提出了財(cái)稅改革的基本途徑，即深化預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保障預(yù)算有機(jī)銜接。

　　其中，試行社會保障基金預(yù)算制度作為財(cái)稅改革內(nèi)容，首次出現(xiàn)在改革意見中。

　　“建立社會保障預(yù)算，是把社會保障資金收入從一般性的經(jīng)常收入支出中分離出來，獨(dú)立于政府公共預(yù)算和國有資本金預(yù)算之外。”中國發(fā)展研究基金會副秘書長湯敏對記者表示。

　　慎對社會資本“擠出效應(yīng)” 體改三大看點(diǎn)出爐

　　日前，該組織發(fā)布《構(gòu)建全民共享的發(fā)展型福利體系》研究報(bào)告，對建立社會保障基金預(yù)算的必要性給出分析。

　　該報(bào)告指出，社會保障基金主要是由單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)組成，其統(tǒng)籌基金為社會保險(xiǎn)受益人共同所有，個(gè)人賬戶基金為個(gè)人所有，不屬于財(cái)政性資金。同時(shí)，社會保險(xiǎn)基金征繳、支付和運(yùn)營有著自身特性。

　　報(bào)告建議，建立社會保障預(yù)算，將預(yù)算外的各項(xiàng)社會保障基金納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。同時(shí)要設(shè)立單獨(dú)的社會保障基金特設(shè)賬戶存儲基金，并由中國人民銀行管理。