3月11日下午3點，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議現(xiàn)場。

　　國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏邁著流星大步，走上發(fā)言席準備發(fā)言。華手中所拿的，是有關(guān)這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明文件。隨著那薄薄的幾頁紙在他手中緩緩攤開，舉世矚目的“大部制”改革方案正式向世人揭開神秘“面紗”。不出業(yè)界所料，能源管理體制改革也位列這次機構(gòu)改革的重點之一。 

　　“委＋局”新模式

　　“能源關(guān)系國計民生、關(guān)系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家安全。妥善應(yīng)對日益增長的能源需求和復雜的國際能源形勢，是我們必須長期面對的戰(zhàn)略性問題。”在當天所做的國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明上，華建敏說道，“能源問題涉及多領(lǐng)域、多部門，為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會。負責研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。”

　　華建敏寥寥數(shù)語，道出了國家能源委員會的兩個基本特點，一是它的層次高，二是其職責重在“議事協(xié)調(diào)”。“類似于現(xiàn)在的國家能源領(lǐng)導小組的性質(zhì)。”國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲認為。

　　“能源委員會是多部門的一個機構(gòu)，不一定由專職的人員組成。”高世憲認為。可以推斷，將來的國家能源委員會極有可能仍然是“總理領(lǐng)銜、部長助陣”的超豪華陣容，不定期召開會議則是其最主要的工作形式。

　　除了建立國家能源委員會，這次能源改革的重頭還在于組建國家能源局。根據(jù)華建敏對改革方案的說明，將把目前國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責及機構(gòu)，國家能源領(lǐng)導小組辦公室的職責、國防科學技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合，一同劃入新組建的國家能源局。其職責“主要負責擬訂并組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，發(fā)展新能源，促進能源節(jié)約等。”

　　根據(jù)該改革方案，國家能源委員會下將設(shè)立國家能源委員會辦公室，其日常工作由國家能源局來承擔。這也就是說，在新的“委＋局”管理模式下，國家能源局將承擔著最主要的能源管理工作。“能委會是個領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，能源局是行政執(zhí)行機構(gòu)，具體負責對能源行業(yè)的管理工作。”中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平認為。

　　國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏說：“為促進能源管理與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的緊密結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，國家能源局由國家發(fā)展和改革委員會管理。”這表明，新成立的能源管理機構(gòu)雖然被冠以國家局的名稱，但依然沒有脫離發(fā)改委序列。“這和國家糧食局和國家發(fā)改委的關(guān)系比較類似。”國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲對記者說道。

　　目前發(fā)改委能源局是一個有50人編制的司局級單位，將來新成立的國家能源局人員編制和部門級別都將有所提高。據(jù)悉，新成立的國家能源局為副部級單位，人員編制可能會超過100人。

　　3月23日，在釣魚臺國賓館舉行的第九屆中國發(fā)展高層論壇上，國家發(fā)改委副主任張國寶以國家能源局局長身份首次公開露面。張國寶在接受記者采訪時表示：“目前該局的職能范圍還沒有最終確定。”據(jù)了解，詳細的改革方案還有待國務(wù)院預計于6月底前完成的“三定”(定職能、定機構(gòu)、定編制)工作來最終確定。

　　盡管如此，國家能源委、國家發(fā)改委、國家能源局“三駕馬車”共同統(tǒng)領(lǐng)能源行業(yè)已成定局。 

　　現(xiàn)實選擇

　　國家能源部為何“落選”，代之以“委＋局”的新方案？在11日機構(gòu)改革方案出臺后，眾多能源部的堅實擁躉者都問著這個問題。中國煤炭工業(yè)協(xié)會專家咨詢委員會副主任、《能源法》起草專家組成員烏榮康就是其中一位。

　　在煤炭部時代，烏榮康曾任生產(chǎn)協(xié)調(diào)司司長一職。1998年，煤炭部撤消，煤炭行業(yè)管理職能分散到安監(jiān)局、國土資源部、國家發(fā)改委等多家部門。此后，國家再也沒有設(shè)立全國性的統(tǒng)一能源管理機構(gòu)。可以說，烏榮康是能源管理從集中走向分散的親歷者之一。隨著最近幾年能源分散管理的弊端日益顯露，烏榮康迫切希望著國家能建立一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)能源大局。讓他不明白的是，這次改革僅僅是將發(fā)改委的能源局升格。

　　“將能源局升格為國家局后，依然接受發(fā)改委的統(tǒng)一領(lǐng)導，這是在目前情況下是比較現(xiàn)實的一種選擇。”中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平認為，當初希望一步到位成立能源部，確實是太過樂觀，整合目前這么多部門的權(quán)力難度實在是太大。在現(xiàn)實情況下，能源改革只能是一步步慢慢走，需要照顧到方方面面的利益，如果動作太大就很難深入推進。

　　國家行政學院經(jīng)濟學部教授董小君則表示：“這次能源機構(gòu)改革方案的出臺，是在聽取多方建議、多種方案比較的基礎(chǔ)上選取的，是充分討論、反復協(xié)商的結(jié)果，是新形勢下符合實際的可行的選擇。”

　　“符合實際”四個字確是真知灼見。要知道，目前能源產(chǎn)業(yè)中的國有資產(chǎn)總量，幾乎占到國資總量的三分之一。業(yè)界反復呼吁的集各種功能于一身的能源部，如果倉促成立，其巨大的權(quán)力必會衍生新的政治問題。此前，我國唯一一位擔任過能源部長的黃毅誠就曾說過：“按目前的具體情況，我原則上比較贊成將國家發(fā)改委現(xiàn)有的能源局升級為能源總局，還是放在發(fā)改委之內(nèi)的方案。這樣不必經(jīng)人大批準，也比較好解決和發(fā)改委分權(quán)(規(guī)劃權(quán)、投資權(quán)、定價權(quán)等)的問題，各方面的震動較小。” 

　　然而，現(xiàn)實的選擇并不意味著最終選擇。在做本次機構(gòu)改革說明時，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏所說的“循序漸進，不畢其功于一役”，為本次能源機構(gòu)改革的下一步留下了一個想象的空間。

　　董小君表示：“這次能源機構(gòu)改革是一個階段性的探索。改革是一個漸進的過程，任何一次改革都不可能一步到位。今后的能源機構(gòu)如何調(diào)整，還要根據(jù)形勢變化在實踐中根據(jù)其效果不斷完善。”

　　業(yè)界預計，這次能源機構(gòu)改革或許只是一個過渡，下一步不排除接成立能源部的可能性，甚至是能源環(huán)境大部制。
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　　能源新政 適度集中

　　組建國家能源委員會和國家能源局，意味著能源管理將更為集中、更加協(xié)調(diào)。然而，由于改革的局限性，它能否改變沉疴多年的能源管理亂局，有待新政作為。

　　-文/本刊記者 王康鵬

　　“油荒再次來襲！”關(guān)于能源機構(gòu)改革的消息還未完全退出各大報紙，南方地區(qū)出現(xiàn)油荒的報道已經(jīng)開始甚囂塵上。

　　今年的“油荒”來的如此之早，據(jù)說源頭還在于年初南方地區(qū)遭受的嚴重冰凍雨雪災害。在災害中，能源供應(yīng)體系的脆弱已經(jīng)暴露無遺。如今，僅僅是災后重建用油需求量增大，就造成了部分地區(qū)的油荒，這再次給我國能源管理體制敲響了警鐘。

　　如今，組建國家能源委員會和國家能源局，能源管理體制終究邁出了改革的步伐。但是相比“兩會”之前各方熱議的能源大部制，一委一局的管理架構(gòu)還是明顯“縮水”了不少。這不免讓人發(fā)出這樣的疑問：依靠目前“三駕馬車”的局面，沉疴多年的能源管理亂局能否得到根本改變？

　　“這不一定是最終的一步。跟以前相比，起碼還是邁出了一步。”國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲評價道。 

　　趨向集中

　　“目前，能源已成為制約我國國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸中的瓶頸，為了日益增長的能源需求和復雜的國際能源形勢，就非常有必要從戰(zhàn)略發(fā)展的高度、從國民經(jīng)濟全局發(fā)展的角度，對能源產(chǎn)業(yè)進行總體規(guī)劃，并進行統(tǒng)一、高效的綜合管理。”國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授董小君認為，這次改革建立“委＋局”的管理模式，正是國家基于對能源行業(yè)進行集中統(tǒng)一管理的考慮。

　　根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家能源辦、國家發(fā)改委相關(guān)的能源管理職責，以及國防科工委員會的核電管理職責將進行整合，一并劃入新成立的國家能源局來統(tǒng)一管理。相比目前的分散管理模式，改革后的能源管理明顯趨向集中。

　　由于國家能源委員只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其常設(shè)機構(gòu)國家能源委員會辦公室的日常工作也由國家能源局來承擔。所以，更確切的說法是能源管理權(quán)向國家能源局集中。

　　“我國建立能源綜合管理體制符合國際大趨勢。”國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授董小君認為，這次大部制改革加強能源管理機構(gòu)，將目前分散于多個部門的石油、天然氣、電力、煤炭的行業(yè)管理權(quán)集中起來，有著很積極的意義。“有利于提高我國能源發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，有利于制定統(tǒng)一的能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策法規(guī)，有利于在國家層面上建立能源金融體系戰(zhàn)略，有利于提高國際能源合作的話語權(quán)。”董小君說。

　　對于石油石化行業(yè)來講，這次改革的最大意義還在于發(fā)改委內(nèi)部涉能權(quán)限的集中整合。此前，油氣上中下游的管理分別放在發(fā)改委的不同部門。能源局管上游勘探開發(fā)規(guī)劃，工業(yè)司管煉化生產(chǎn)，經(jīng)濟運行局管成品油市場建設(shè)，成品油價格、油氣進出口和運輸則分屬于價格司、經(jīng)貿(mào)司和交通司來管理。業(yè)界預期，這次改革后這些管理權(quán)限將有望集中到國家能源局門下，可能徹底解決目前油氣管理“誰都管，實際誰都不管”的混亂局面。

　　但是，從媒體報道的消息來看，上述這些職能不一定會全部劃轉(zhuǎn)到國家能源局門下。3月23日，以國家能源局長身份露面的現(xiàn)任國家發(fā)改委副主任張國寶就透露說：“能源定價職能是否劃入新能源局的問題，目前正在協(xié)調(diào)，還沒有最終結(jié)果。”他表示，新成立的國家能源局不謀求能源價格的定價權(quán)，他希望的工作程序是：“能源部門可以在調(diào)價合適時機向價格主管部門提出申請，或者請價格部門決策調(diào)價的時候，能先征求能源部門的意見。”

　　涉及到能源管理的并非僅僅有發(fā)改委一家。從油氣領(lǐng)域來說，還包括國土資源部礦產(chǎn)資源儲備司和礦產(chǎn)資源開發(fā)司管著勘探開采，商務(wù)部商業(yè)改革發(fā)展司管著成品油市場流通。其他涉能部委還包括國資委、環(huán)境保護部門、安監(jiān)局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部等數(shù)十家。

　　按照目前的改革方案，僅僅是將國防科工委的核電管理職責進行了整合，其他部門的涉能權(quán)限依然絲毫未動。改革后的能源管理能否擺脫以往“九龍治水”的局面，還有待時間來檢驗。 

　　三權(quán)分立

　　根據(jù)國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏對改革方案的說明，國家能源委員會的職責為“議事協(xié)調(diào)”，這和國務(wù)院對現(xiàn)在的國家能源領(lǐng)導小組的職能定位絲毫不差。

　　2005年5月，國務(wù)院成立了由國務(wù)院總理溫家寶親自“擔綱”的國家能源領(lǐng)導小組，該小組還囊括了如國家發(fā)改委主任馬凱、國資委主任李榮融、商務(wù)部部長薄熙來等眾多部門大員。同時，設(shè)立了國家能源領(lǐng)導小組辦公室，具體承擔國家能源領(lǐng)導小組的日常工作。

　　歷史經(jīng)驗告訴我們，非正式的“領(lǐng)導小組”設(shè)立后效果往往很有限。據(jù)公開媒體報道統(tǒng)計，國家能源領(lǐng)導小組自成立以來，僅僅在2005年6月2日和2006年4月20日召集過兩次會議，其效果也不甚明顯。

　　對將來的國家能源委員會，業(yè)界預計其正式化程度將比過去的國家能源領(lǐng)導小組有所提高。原國家發(fā)改委能源研究所所長周大地在接受記者采訪時表示，“國家能源委成立后，就有了一個討論重大能源問題的常設(shè)機構(gòu)”。

　　將來的能源委員會、國家能源局、發(fā)改委三者之間的關(guān)系也是業(yè)界專家普遍關(guān)心的一個問題。有專家發(fā)出這樣的疑問：國家能源局上面有高層次的國家能源委員會，同時它又是國家發(fā)改委序列下的一個局。國家能源局到底應(yīng)該向誰負責？會不會形成“一仆侍二主”的情形？

　　對此，國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授董小君解釋說：“國家發(fā)展改革委作為國家重要的宏觀調(diào)控部門，掌握著能源戰(zhàn)略方向，是三權(quán)分立中的決策者。國家能源委員會是議事機構(gòu)，主要起綜合協(xié)調(diào)作用。國家能源局主要負責能源行業(yè)管理具體工作，是一個執(zhí)行者的角色。”

　　但是，這又帶來了另外一個問題：國家發(fā)改委作為決策者，執(zhí)行者國家能源局本身又在發(fā)改委序列之內(nèi)，這如何在實際運作中做到?jīng)Q策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離？

　　面對記者的疑問，國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲說道：“從主觀理想上是要達到?jīng)Q策、執(zhí)行相分離的目標，但是現(xiàn)在改革才剛剛開始，具體效果如何，現(xiàn)在還不好評價。”

　　實際上，業(yè)界的憂慮并非多余。在國家發(fā)改委門下，設(shè)立有另外一個國家局——國家糧食局。查閱國家有關(guān)部門對國家糧食局的職能定位，第一條為：“受國家發(fā)展計劃委員會委托，研究提出全國糧食宏觀調(diào)控、總量平衡以及糧食流通的中長期規(guī)劃、進出口計劃和收儲、動用中央儲備糧的建議；擬定全國糧食流通體制改革方案，并組織實施。”這里明確顯示，國家發(fā)改委是把本身屬于自己的部分職能“委托”給了國家糧食局，國家糧食局在事實上也就是自己決策、自己執(zhí)行。
　　但能源業(yè)又有所不同。國家行政學院經(jīng)濟學部教授董小君表示：“與其他行業(yè)相比，能源是基礎(chǔ)，而不是一個行業(yè)。因此，從根本上講能源管理是宏觀問題、多元的問題，離不開國家發(fā)展戰(zhàn)略、投資政策、價格杠桿等宏觀政策和手段的綜合運用。能源主管部門三設(shè)三撤的曲折歷程表明，將能源作為一個工業(yè)行業(yè)獨立于宏觀調(diào)控之外的管理思路是難以成功的。” 
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　　監(jiān)會構(gòu)想

　　十七大報告中提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的改革思路，曾經(jīng)給人們帶來無限遐想。業(yè)內(nèi)專家以此提出了設(shè)立能監(jiān)會的構(gòu)想，即在國家能源管理部門之外，設(shè)置一個獨立的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，具體負責對能源行業(yè)的市場監(jiān)管。該監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該全面覆蓋包括新能源在內(nèi)的所有能源行業(yè)，還應(yīng)該充分吸納民間和行業(yè)協(xié)會的力量。如果上述設(shè)想實現(xiàn)，能源行業(yè)的管理將變成發(fā)改委負責決策、國家能源局具體執(zhí)行、能監(jiān)會專司監(jiān)管，形成清晰的“三權(quán)分立” 架構(gòu)，相互之間的職權(quán)責一目了然。但是，最終的改革方案中并沒有出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的影子。

　　而根據(jù)國外能源管理的成功經(jīng)驗，在能源主管部門之外基本上都建立了監(jiān)管機構(gòu)，例如加拿大的國家能源委員會。該委員會主要職責是監(jiān)管能源行業(yè)，保護公眾利益。具體工作包括頒發(fā)能源進出口許可證，審批油氣管道、輸電線路建設(shè)，確定公正合理的管輸價格等。能源委員會隸屬于國家自然資源部，其最高長官還需要向自然資源部長匯報工作，但是后者并不能對它施加任何行政干預。

　　專家認為，隨著《能源法》等法規(guī)的出臺，成立一個獨立的監(jiān)察機構(gòu)仍然是大勢所趨。事實上，國務(wù)院已經(jīng)開始了在行業(yè)監(jiān)督方面的嘗試。2003年，國家建立了電力行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)——國家電力監(jiān)管委員會，這似乎可以看著是將來能監(jiān)會的一個“雛形”。

　　作為國務(wù)院直屬的十四個事業(yè)單位之一，電監(jiān)會按照國家授權(quán)對全國電力市場實行集中統(tǒng)一的監(jiān)管。具體職責包括：制定電力監(jiān)管規(guī)章，監(jiān)管電力市場運行，監(jiān)管輸電、供電和非競爭性發(fā)電業(yè)務(wù)，參與電力技術(shù)和質(zhì)量標準的制定，頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證等。目前，電監(jiān)會已經(jīng)建立了比較健全的國家、區(qū)域、部分省(直轄市、自治區(qū))三級監(jiān)管體系。從實際監(jiān)管效果來看，對促進來電力行業(yè)的健康發(fā)展、推進市場化改革確實起到了很大作用。 

　　配 文

　　能源改革：分合之變六十年

　　在集中和分散的循環(huán)往復中，能源改革走著一條艱難的“進化”之路。從國家能源局到國家能源部只有一字之差，但絕不只有一步之遙。

　　-文/本刊記者 王康鵬

　　自建國以來的近六十年中，中國的政府部門經(jīng)過了大大小小無數(shù)次的變化。而在每一次變化中，能源管理體制改革幾乎都沒有“缺席”過。從最初的燃料工業(yè)部，到目前的國家能源局，綜合能源主管部門建了又撤，撤了又建，能源管理在集中和分散之間做著痛苦而艱難的選擇。

　　應(yīng)該說，自第一代政府領(lǐng)導人就開始非常重視能源管理工作了。新中國成立時，在政務(wù)院門下為數(shù)不多的部委中，就設(shè)立了職能等同于能源部的燃料工業(yè)部，下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局等，對能源行業(yè)實行統(tǒng)一管理。

　　建國初期，能源行業(yè)發(fā)展程度還很低。但是經(jīng)過“一五”計劃之后，石油、煤炭、電力部門迅速壯大，“分家”傾向隨之開始顯露。并且國家推進的工業(yè)化改造，也對能源基礎(chǔ)地位提出了要求。于是在1955年7月，燃料工業(yè)部順理成章地被分拆為了石油、煤炭、電力三個部。自此，能源行業(yè)完成了第一次由合到分的轉(zhuǎn)變。

　　此后到70年代末期這近30年的時間中，能源行業(yè)撤分合并非常頻繁。先是1958年電力工業(yè)部和水利部合并成立了水利電力部，隨后于1979年又分開獨立。在1970年，石油、煤炭也開始了短暫的“聯(lián)姻”，兩者加上當時的化學工業(yè)部，一同組建了化學工業(yè)部。但是在蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟管理體制的影響下，中國并沒能形成一個超脫于行業(yè)利益之外、站在全局高度來統(tǒng)領(lǐng)能源行業(yè)發(fā)展的國家機構(gòu)，能源行業(yè)分行業(yè)管理狀態(tài)依舊。

　　十年動亂之后，煤、電、油全面緊張，千瘡百孔的國民經(jīng)濟第一次對能源行業(yè)提出了統(tǒng)一管理的要求。在這樣的背景下，國家能源委員會在1980年應(yīng)需而生。委員會主任由當時的國務(wù)院副總理、“獨臂將軍”余秋里擔任，石油、煤炭和水利電力各部的部長則是他的副手。從領(lǐng)導陣容來看，可以說是能源管理機構(gòu)最鼎盛的時期，因此也被看作了是實現(xiàn)能源部門整合的最好時機。但可惜的是，國家能源委員會僅僅成立兩年便被撤消，而原因則是與當時的強勢權(quán)力部門國家計委存在權(quán)責定位上的沖突。

　　1988年，國家再次進行了建立統(tǒng)一能源管理部門的嘗試。在這次大規(guī)模的機構(gòu)改革中，國務(wù)院按照“政企分開”的原則，將煤炭部、水電部、石油部、核工業(yè)部全部撤銷，改組為中國石油(17.01,-0.15,-0.87%,吧)總公司、煤炭總公司、核工業(yè)總公司等企業(yè)，同時成立了我國歷史上第一個、也是到目前唯一一個能源部。

　　按照轉(zhuǎn)變職能的要求，當時的能源部提出了“四管三不管”的能源管理方針(四管為管政策、規(guī)劃、服務(wù)和監(jiān)督，三不管為不管企業(yè)、錢、物)。但是，這還是遭到了長期強化的行業(yè)利益的阻擊，原煤炭部門二十幾位部長級干部甚至聯(lián)名上書要求恢復煤炭部。于是剛剛經(jīng)過了一界政府任期，能源部就被撤銷，能源管理再次回到行業(yè)自治的局面。

　　但分裂并沒有結(jié)束。1998年，新成立的煤炭部和電力工業(yè)部撤消，煤炭管理權(quán)限下放到地方政府，電力管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。也就在這一年，中海油、中石油、中石化三大石油公司正式掛牌，到2003年初，11家電力公司成立。自此，能源行業(yè)管理權(quán)限被徹底地打亂了揉碎了，散落到幾十上百個部門，能源管理改革在集中、分散之間走滿了三個輪回。

　　分散之后，弊端開始隨之顯現(xiàn)。不管是捉襟見肘的能源供應(yīng)，還是層出不窮的安全事故，還是舉步唯艱的“走出去”戰(zhàn)略，都急迫呼喚著能源管理的再次變革。而從最近幾年國家的動作來看，2003年的發(fā)改委員能源局，到兩年之后的國家能源小組(辦公室)，再到這次的“委＋局”模式，清晰的脈絡(luò)顯示出能源改革已經(jīng)走在了回歸集中的路上。

　　如今，冠以國字頭的統(tǒng)一能源管理機構(gòu)就要成立了。從各界的反應(yīng)來看，這一步似乎邁的有些小。從國家能源局到國家能源部，雖然只有一字之差，但絕對不是一步之遙。能源改革的下一步會是在哪里？業(yè)界正拭目以待。

　　能源管理的國際“潮流”

　　編者按：在參考其它國家的能源管理機構(gòu)時，我們按照能源生產(chǎn)、消費大國以及轉(zhuǎn)型國家?guī)讉€角度，選擇了北美、俄羅斯、印度進行能源管理及整合的案例，以饗讀者。

　　-文/董小君

　　當今世界，能源是世界政治和經(jīng)濟力量的通貨，是國家之間力量等級體系的決定因素，是國家對外戰(zhàn)略布陣的重要籌碼。世界各國都非常重視能源管理體制改革,在國家層面建立能源綜合管理體制。

　　●●“北美模式”：分設(shè)能源主管和監(jiān)管機構(gòu)，實行集中管理

　　加拿大和美國作為石油天然氣生產(chǎn)和消費大國，經(jīng)過長期不斷的調(diào)整和改革，形成了一整套完整、科學和管理體制框架，確立了現(xiàn)代監(jiān)管體系的“北美模式”。

　　加拿大能源主管部門是自然資源部，其主要職能是負責能源發(fā)展與環(huán)境、社會目標的協(xié)調(diào)，促進可持續(xù)和可替代能源的發(fā)展，構(gòu)建全面的能源監(jiān)管體制框架，制定能源發(fā)展政策，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與各省政府的能源政策，加強國際交流與合作，管理省際及國際貿(mào)易，管理聯(lián)邦政府所有的資源，保障國家能源安全等。

　　1959年，加拿大根據(jù)《國家能源委員會法》設(shè)立了國家能源委員會，是國家能源監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)隸屬國家自然資源部，獨立行使監(jiān)管職能。該委員會主席向自然資源部長匯報工作，但不受自然資源部的行政領(lǐng)導，自然資源部的各職能司局不干預能源委員會的工作。組建該機構(gòu)的目的在于使決策和執(zhí)行職能分離，主要負責加拿大聯(lián)邦政府職責范圍內(nèi)的石油、天然氣、電力行業(yè)的監(jiān)管，其具有獨立的決策和行使監(jiān)管的權(quán)力。委員會的經(jīng)費90%來自被監(jiān)管公司收費和服務(wù)收費，10%來自政府預算。

　　美國能源部成立于1977年，是美國最重要的聯(lián)邦政府機構(gòu)之一，其主要職能是:管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府內(nèi)有關(guān)能源事宜 ;從事能源技術(shù)的研究和發(fā)展;開拓能源市場;進行能源保護;制定和執(zhí)行核武器發(fā)展計劃 ;制定能源發(fā)展規(guī)劃;搜集和分析有關(guān)能源的數(shù)據(jù)。美國能源部工作重點隨著國內(nèi)外形勢的變化而不斷調(diào)整 。20世紀70年代末,其工作重心是能源開發(fā)和制定相關(guān)法律法規(guī) ,到80年代,轉(zhuǎn)為核武器的研發(fā)和生產(chǎn),冷戰(zhàn)結(jié)束后,轉(zhuǎn)到了核武器的管理 、防止核擴散、核設(shè)施環(huán)境的清理、能源效率與節(jié)能、能源可靠供應(yīng)與運輸?shù)确矫妗＿M入21世紀，面對新的挑戰(zhàn)，未來25年美能源部核心任務(wù)是“促進美國的國家、經(jīng)濟、能源安全，推進為實現(xiàn)上述任務(wù)所需的科技創(chuàng)新，對國家核武器設(shè)施及試驗場進行環(huán)境清理。”。
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　　能源部所屬的聯(lián)邦能源管制委員會 (FERC)是一個獨立的能源監(jiān)管機構(gòu),其委員會主席由總統(tǒng)提名，國會批準，任期5年。委員會下設(shè)6個監(jiān)管抓藥辦公室，主要負責監(jiān)管州際之間的天然氣、電力、水力 、石油等管道與輸配行業(yè)的經(jīng)營行為。包括審批跨洲天然氣管道輸送項目，天然氣管輸價格、管道服務(wù)和開放，液化天然氣接收站的建設(shè)和運行等。此外，監(jiān)管委員會還就監(jiān)管事務(wù)進行聽證和正義處理，電力和天然氣利用的協(xié)調(diào)，戰(zhàn)略和組織管理研究，協(xié)調(diào)議會、政府、企業(yè)和公眾的關(guān)系等。

　　總之，加拿大、美國政府對能源的監(jiān)管都分別設(shè)立了能源主管部門和監(jiān)管機構(gòu)。能源主管部門負責能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究。而能源將機構(gòu)則主要負責具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。獨立于政府并具有司法審判功能的監(jiān)管機構(gòu)更有效地保證了政府能源政策的落實，其公開、公正、透明的執(zhí)法原則使其更易于接受公眾的監(jiān)督，這就是現(xiàn)代監(jiān)管理論所倡導的政策制定與執(zhí)行相分離的監(jiān)管模式。

　　點評：從能源生產(chǎn)和消費規(guī)模看，我國能源管理體制與美國、加拿大的集中管理體制具有可比性。美國既是世界第一大能源生產(chǎn)國又是世界第一大能原消費國。加拿大是世界上第八大石油生產(chǎn)國和第三大天然氣生產(chǎn)國，隨著加拿大油砂礦領(lǐng)域開采活動的不斷增加，有望到2015年成為僅次于俄羅斯、沙特和美國的第四大石油生產(chǎn)國。中國是世界第二大能源生產(chǎn)大國和消費大國，且未來幾十年能源消費能源生產(chǎn)和消費都呈增長態(tài)勢。隨著我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第三步戰(zhàn)略目標的確立，能源在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)地位越來越重要。因此，北美能源管理體制，即設(shè)立國家能源部或國家能源委員會值得我國借鑒。 

　　●●“俄羅斯模式”：成立動力部，集中管理全國能源

　　自從前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯一直將能源視為其東山再起的條件。為此，俄羅斯一直致力于制定有效的能源戰(zhàn)略，加強能源管理。近年來，全球能源價格不斷攀升，能源政治不斷升溫，為俄羅斯利用能源復興大國地位提供了難得的機遇。俄羅斯聯(lián)邦1991年2月18日成立能源部,1993年能源部改組為燃料動力部，其主要負責協(xié)調(diào)石油行業(yè)的管理工作。2000年燃料和動力部又被改組成動力部,負責俄羅斯聯(lián)邦石油和天然氣的管理重任。從總體上講，2004年以前俄政府將自由化視為能源政策的主要內(nèi)容，但是2004年普京連任俄總統(tǒng)以后，俄能源政策發(fā)生了很大變化，國家對能源工業(yè)、特別是石油資產(chǎn)的控制不斷加強。為了最大限度地有效利用資源和能源潛力，2003年俄羅斯政府制定了《俄羅斯聯(lián)邦2020年前能源發(fā)展戰(zhàn)略》。俄羅斯能源政策的發(fā)展目標是：最大限度地有效利用資源和能源潛力，促進經(jīng)濟增長和提高國民的生活水平。國家能源長期優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方向是能源和生態(tài)安全問題以及能源和預算的有效性。

　　點評：從經(jīng)濟體制看，我國能源管理體制改革與俄羅斯的集中管理體制有可比性。中俄兩國以前均實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中面臨著大致相同的問題。因此，俄羅斯設(shè)立國家動力部集中管理模式值得借鑒。 

　　●●“印度模式”：能源管理從分散走向集中

　　長期以來，印度實行分散的能源管理模式，設(shè)有煤炭部，這與我國計劃經(jīng)濟時代的能源管理模式相似。20世紀90年代以來，印度經(jīng)濟改革不斷拓展和深化，經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)強勁增長。現(xiàn)在印度已成為世界經(jīng)濟增長的主要亮點和主要的新興大市場之一。隨著其經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，印度對能源的需求與日俱增。然而，印度自身能源十分匱乏，每年需耗費巨額外匯進口能源。能源問題已成為制約印度經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸。近年來，印度政府特別重視對能源部門的統(tǒng)一領(lǐng)導，不僅設(shè)立了石油天然氣部，而且考慮在“十五”期間建立一個由電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部和計劃委員會的功能部委組成的最高能源委員會，協(xié)調(diào)能源工序各方以及之間的目標，并使國家能源政策得以有效貫徹。這是印度確保經(jīng)濟長期強勁增長和實現(xiàn)爭當世界大國目標的關(guān)鍵舉措。

　　點評：從經(jīng)濟發(fā)展階段看，我國與印度的能源管理體制有一定的可比性。目前中國和印度都是發(fā)展中大國，經(jīng)濟快速發(fā)展，能源消費結(jié)構(gòu)等方面具有較強可比性，特別是兩國同樣面臨著油氣供需矛盾日益突出和對進口原油依賴性越來越強的嚴峻形勢。中國40%石油需要進口，印度則高達70%。兩國油氣進口的依存度都相當高，且大部分來源于中東。因此，印度的能源管理體制即建立最高能源委員會對中國有一定的借鑒意義。

　　總之，我國需要從國家戰(zhàn)略和國家安全的高度來構(gòu)建一個宏觀管理部門—國家能源委員,承擔起類似加拿大、美國、俄羅斯、印度等國家能源部的職能,對能源工業(yè)實施宏觀集中管理。這個新設(shè)立的能源綜合管理機構(gòu)，應(yīng)該是一個高層次、有權(quán)威、國家層面的，又不能完全獨立于宏觀調(diào)控體系之外。 (記者 王康鵬)

　　作者為國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授